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治理任宝玉:乡镇治理转型与服务型乡镇政府建设

乡村发现 2021-04-03 06:15:07
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内容提要

农村税费改革前,中国乡镇治理的一个突出特点是,乡镇治理以农业税费为财政基础,面向农民进行税费扭收是乡镇治理的一项主要工作。随着农村经济关系的变化,这种以农业税费为财政基础的乡镇治理的弊端逐渐彰显;同时,中国经济的发展也在为改革传统乡镇治理模式积累着条件;中国共产党执政理念的内在要求则使这种变革成为必然;21世纪初进行的农村税费改革成为乡镇治理转型的转折点。农村经济和市场经济发展的内在要求、党和国家统筹城乡发展战略的确立以及建设服务型政府目标的确立,决定了乡镇治理转型的方向是建设服务型乡镇政府。建设服务型乡镇政府是一项系统而长期的工程,其在当前面临的主要挑战一是乡镇公共财政体制建设,二是乡镇公共权威授权体制建设,三是乡镇行政体制改革。对这些问题的应对将决定着乡镇治理转型的成败与进程。

关键词
乡镇政府;乡镇治理;服务型政府;公共财政体制;公共权威授权体制

工业化和城市的发展是国家富强、文明的基础。新中国成立后,以农支工的工业化道路选择和城市优先发展战略决定了中国农村的治理方式。在农村税费改革前,面向农民的税费征收成为乡镇治理的财政基础和重要内容。随着中国经济的发展和国家发展战略的转变,农村治理体制改革成为必然。21世纪初进行的农村税费改革使农村治理环境发生了重大变化,成为乡镇治理转型的转折点。然而,农村税费改革也引起了人们对乡镇治理和乡镇政府定位的不同认识,甚至对乡镇政府存在的必要性提出了质疑,乡镇政府在实践中也找不准自己的位置,乡镇干部人心有所涣散。税费改革后乡镇治理向何处发展,乡镇政府如何定位,如何建设适应农村社会发展需要的乡镇政府,这些问题事关农村社会的稳定与发展。本文试图对此进行探讨。

一、农村税费改革前的乡镇治理


(一)农村税费改革前的乡镇财政体制

财政是国家治理的基础和重要支柱,财政体制是国家筹措财政收人和安排财政支出的制度,是政府治理体制的重要组成部分,深刻地影响着政府治理的特点。自国家设立乡镇财政以来,乡镇财政体制为理解乡镇治理变迁及其特点提供了一个重要视角。

在人民公社时期,为支持国家的工业化建设,国家建立了农产品统购统销制度和统收统支的财政体制。1984,为适应农村经济关系的变革,国家废除了人民公社体制,恢复了乡镇政府建制,并着手建立乡镇财政。但是,国家以农业支持工业、以农村支持城市的发展战略并未转变,国家通过自上而下的财政包干体制继续从农村获取工业化和城市发展所需要的资源,并主要通过取之于农的财政资源治理农村社会。

财政体制是乡镇政府代表国家进行税费收取的依据。从乡镇财政建立到农村税费改革之前,乡镇财政体制的发展大致分为四个阶段。第一阶段从1984年到1987,这是乡镇政府和乡镇财政的初建时期,各种财政体制并存,其主要形式是定收定支,收入上缴,支出下划,超收分成。这种财政体制实质上仍属于传统的统收统支管理体制,乡镇财政还不是严格意义上的一级财政。第二阶段从1988年到1990年,随着乡镇政权建设的发展,各地重新调整乡镇财政管理体制,重点是重新核定乡镇财政收支基数和县、乡镇财政分成比例,主要是实行核定基数,超收分成,多支不补,结余留用的管理体制。这实质上就是分灶吃饭的财政包干管理体制。第三阶段从1991年到1993年,这一时期主要是完善分灶吃饭的财政管理体制,以进一步调动乡镇政府理财的积极性。通过对分灶吃饭体制的修补,绝大多数地方对乡镇财政实行了核定收支基数,收支包干,递增上缴或定额补贴,短收超支自理的管理办法。第四阶段从1994年实施分税制财政体制开始,各地普遍按照分税制的原则调整乡镇财政管理体制,实行划分税种,核定收支,增收分成,短收自补的管理办法。?这种财政管理体制实质上是建立在分税制基础上的分灶吃饭的财政包干体制。

从乡镇财政体制建立和发展的过程观察,其突出特点是实行财政包干体制。这种分灶吃饭的财政包干体制实际上从20世纪80年代末就已经确立。直到现在,乡镇财政体制仍然没有脱离财政包干管理体制的范畴,只不过和农村税费改革前相比,农业税费不再作为乡镇财政包干收人基数的组成部分。

财政包干管理体制的核心内容是确定乡镇财政收支范围和收支基数,规范县、乡镇财政关系。当乡镇财政收人基数小于支出基数时,差额部分由县级财政补助,即体制补助;当乡镇财政收入基数大于支出基数时,差额部分要上缴县级财政,即体制上解。由于中国广大农村地区非农产业落后,在农村税费改革前,农业税、农业特产税等涉农税收是中国绝大多数乡镇政府财政包干收人基数的主要部分。农村税费改革后,各种涉农税收才从乡镇财政包干收人基数中剔除。

财政包干体制有利于缓解上级财政的压力,调动下级政府理财的积极性。乡镇政府是农村基层政府,乡镇政府在财政包干体制下,无法如上级政府那样通过体制转移财政压力,不得不通过各种办法努力完成税费收取任务。在财政包干体制下,由于多收可多支,乡镇政府同时也获得了一定的财政增收积极性。


(二)农村税费改革前乡镇治理的特点

从建立乡镇财政到农村税费改革前,“分灶吃饭的财政包干管理体制塑造了中国乡镇治理的特点。

在广大农村地区,正是实行财政包干体制并把涉农税收作为乡镇财政收人基数的主要部分,直接导致了农村税费改革前乡镇治理的一个突出特点,即乡镇治理建立在对农业和农民的税费收取基础之上,乡镇财政收入的主要来源是农业,农民是乡镇财政征收的主要对象,组织财政收人是乡镇政府的一项重要工作,在一些地方甚至成为乡镇政府的一项经常性工作。这一特点一直延续到以彻底取消农业税费为主要内容的农村税费改革。

县级财政和乡镇财政实行分灶吃饭之后,乡镇财政获得了独立性,乡镇财政先收才能后支,超收可多支,短收不仅不能得到上级财政补助,而且乡镇政府为此还会面临来自上级的惩处。分灶吃饭的包干体制使组织财政收入成为乡镇政府工作的起点,完成财政收人任务成为乡镇政府完成其他工作的基础,也是乡镇政府正常运行的基础。

分灶吃饭的财政体制不仅使组织财政收人成为乡镇治理的基础,在当时中国农村特定的经济关系背景下,组织财政收入也是乡镇政府的工作重点。由于绝大多数乡镇政府的支柱性财源是农业,农民成为财政征收的主要对象。家庭联产承包责任制的特点决定了农业税源的分散性,如果由税务部门直接面对分散的农民征收,其成本难以承受,因此,面向农民征收农业税费的工作由乡镇政府负责。但是,农业税费征收的特点使乡镇政府也越来越不堪重负。据研究,在20世纪80年代初中期,排在农村行政工作首位的是计划生产,其次是计划生育,再次是税费收取,其中税费收取占农村行政工作的比重约为5% ;到了 20世纪80年代后期和90年代初期,计划生育工作上升到首位,其次是计划生产,再次是税费收取,其中税费收取占农村行政工作的比重约为10% ;而到了 20世纪90年代中后期,税费收取工作成为农村行政工作中最重要的一项工作,占农村行政工作的比重约为70% ;20世纪90代中后期至税费改革前,在一些地方,清欠成了乡镇干部的经常性话语,乡镇干部成了税务干部,税费收取成了乡镇政府的一项主要工作和经常性工作。


(三)传统乡镇治理的历史合理性和历史地位

本文把农村税费改革前以农业税费为财政基础、以征收农业税费为重要甚至是主要工作内容的乡镇治理称为传统乡镇治理。传统乡镇治理是中国特定历史发展阶段的产物,这种治理模式的形成有其历史合理性,在中国特定的历史阶段发挥了重要作用。

文革结束之后,中国经济和各项社会事业百废待兴,尤其是工业化和城市优先发展是国家的既定战略,事关国家的现代化进程和国际地位,需要相应的财政支持,而计划体制则使中央政府面临巨大的财政压力。为缓解中央政府的财政压力,调动地方政府增收节支、当家理财的积极性,中央政府开始了以财政分权和放权为特征的财政体制改革。具体做法就是中央财政与地方财政实行分灶吃饭,中央对地方实行分级包干的财政承包制。各省、自治区、直辖市为缓解自身的财政压力,调动下级政府理财积极性,在财政管理体制上仿效中央的做法,对下一级政府实行分灶吃饭的包干体制。以分灶吃饭为特点的乡镇财政包干体制和以农业财政为基础的乡镇治理体制就是在这一改革逻辑中形成的。

以农业税费为财政基础的乡镇治理在中国特定历史阶段不但缓解了中央政府和上级政府的财政压力,支持了工业化和城市快速发展的需要,支持了中国的改革开放事业,而且在中国农村经济社会的发展过程中也发挥了重要作用。财政包干调动了乡镇政府财政增收的积极性,但过分依赖农业税费则会引发基层政府与农民的矛盾,为在完成财政收人任务和实现财政增收的同时协调与农民的关系,乡镇政府采取各种措施进行财源建设,发展特色经济,兴办乡镇企业,为中国农村经济的发展注人了一定活力;在农村税费改革前,以农业税费为基础的乡镇治理还为广大农村地区的经济社会发展提供了基本的公共产品和公共服务,农田水利基本建设、乡村道路、农村义务教育、农村计划生育、农村治安等农村经济社会发展所需要的重要公共产品和公共服务主要是由农业财政承担。传统乡镇治理为国家工业化、城市和农村发展均做出了重要历史贡献。

二、传统乡镇治理转型的历史必然性


(一)传统乡镇治理的弊端使农业税费征收逐渐丧失合理性

以农业税费为财政基础的传统乡镇治理尽管发挥了重要的历史作用,但是,随着中国经济的发展和这种治理体制内在矛盾的积累,其弊端日渐显现。由于传统乡镇治理的财政来源主要是农业和农民,这种治理体制不可避免地会引发农民和基层政府之间的矛盾,影响农村政治关系的发展。

首先,不断增加的税费收取导致一些地方农村干群关系的恶化。中国农民本来就是剩余十分有限的小农,农业税费收取使农民负担不断攀升,致使农村干群关系趋于恶化。1985年全国农业税为42. 1亿元,农民人均农业税约为5元,1990年国家农业税为87.9亿元,农民人均农业税约为10元。到税费改革前,农业税达到300亿元,农民人均农业税32. 5元;面向农民征收的乡统筹和村提留更是高达600亿元;面向农民的各种集资、摊派、罚款名目繁多,有的地区向农民要钱的名目多达182,所收各种款项在有的地方甚至超过农民人均纯收人的20%。基层干部为了完成繁重的税费收取任务动用了多种手段,某些行为对农村干群关系造成了严重伤害。

其次,不断增加的农业税费收取导致农村致人死亡的恶性案件和群体性事件时有发生,一定程度上影响了农村社会的安定。1996514日,中共中央办公厅、国务院办公厅通报了 1995年发生的13起涉及农民负担的恶性案件。直到农村税费改革前,这样的恶性案件每年都有多起发生。同期,全国多地还发生了多起因加重农民负担引发的群体性事件,出现了农民集体上访、集体状告乡镇政府,甚至发生了多起农民围攻、冲击乡镇政府机关的重大群体事件。群体性事件的矛头直指基层政府和基层干部,严重影响了国家的基础性秩序。

最后,以农业税费收取为基础的乡镇治理扭曲了乡镇政府行为。国家设置乡镇政府的目的是实现对农村社会的有效治理,实现农村社会的稳定和发展。然而,在以农业税费为乡镇财政基础的包干财政体制背景下,乡镇政府成了一个利益主体。乡镇政府本应为民服务,但在实际工作中,一些地方的乡镇政府却常常与民争利。有的乡镇政府为了增加收入甚至违背国家有关规定和政策。比如在计划生育工作中,有的乡镇政府为保证社会抚养费的征收,变相纵容农民的超生行为和其他违规生育行为;在土地管理工作中,有的乡镇政府为增加土地管理方面的收人,变相容许农民违规建房占地行为;等等。

此外,以农业税费收取为基础的乡镇治理对国家的粮食安全战略也构成了一定威胁。在一些地方,由于对农业和农民的过度财政提取,种田变得无利可图不少农民弃田撂荒,以致有人惊呼农业真危险,年至2003年间中国粮食产量出现连年下滑。直至农村税费改革再次激发了农民的种粮积极性,2004年粮食生产下滑的局面才得以扭转。

尽管农村税费改革前以农业税费收取为基础和主要内容的乡镇治理在中国经济社会发展中发挥了重要作用,但是,随着农民负担的增加,其引发的问题之多之重,使其合理性逐渐消失。20世纪90年代的农村税费征收历史表明,传统的乡镇治理方式需要改革。


(二)改革开放以来的经济发展为结束以农业税费为财政基础的乡镇治理提供了经济支持

改革开放以来,中国的工业化和城镇化快速发展,中国经济持续高速增长,取得了举世瞩目的成就。在中国经济总量快速增长的同时,产业结构也发生了重大变化。1985年,在中国国内生产总值中,农业的贡献率为28. 4% ,工业的贡献率为43.1% ,第三产业的贡献率为28. 5% ;到2000,农业的贡献率下降到15.9%,工业的贡献率上升为50.9%,第三产业的贡献率上升为33. 2%

随着工业和第三产业的快速发展,国家财政收人规模也迅速扩大,来自工业和第三产业的税收绝对值远远超过农业各项税收。从1995年到2000年,国家财政总收人分别是6242亿元、7408亿元、8651亿元、9876亿元、11444亿元、13395亿元;同期,包括农业税、牧业税、耕地占用税、农业特产税和契税等在内的农业各项税收分别为278亿元、369亿元、397亿元、399亿元、424亿元、465亿元。农业税收占国家财政收入的比重下降到5%以下,仅来自二、三产业的税收增加值也已远超农业各项税收之和。

国家实行分税制改革后,中央政府财政状况明显好转,宏观调控能力增强。到1999年,中央财政收人达到6396亿元,完成预算的108.1%,超收512亿元,@当年农业各税收人仅为424亿元。2000年,中央财政收人达到7584亿元,超收680亿元,?当年农业税收为465亿元。从2003年到2006年,中央财政收人平均每年超收高达2040亿元。

中国工业化取得的巨大成就以及第三产业的快速发展,使以农支工的发展道路失去了必.要性。根据工业化国家的经验,当工业化达到一定程度之后,国家通常会通过一定的财政措施扶持农业的发展。中国工业化的成就以及非农税收在快速增长的国家财政收入中所占的绝对优势比重,使国家有能力结束农业税费征收历史,并对农业和农村的发展给予支持。


(三)中国共产党的执政理念使传统乡镇治理转型成为必然

以农业税费征收为基础的乡镇治理所引发的弊端客观上要求转变这种传统的治理体制,改革开放所取得的经济成就以及国家来自工业和第三产业的财政收人的快速增长为取消农业税费创造了物质条件,中国共产党执政为民的理念则使结束以农业税费为财政基础的乡镇治理成为必然和现实。中国共产党的执政理念是中国共产党在党的宗旨、目标、任务、执政方略、执政方式等方面的基本观点。

中国共产党的执政理念可以分为三个不同层次,即根本性的执政理念、基本性的执政理念、方略性的执政理念。根本性的执政理念是指党对自己的根本宗旨、历史使命的认识,它是党的灵魂,在党的执政理念体系中居于核心地位,它决定着党的执政理念的其他方面,决定着党的前途和命运,决定着国家的发展方向。全心全意为人民服务立党为公、执政为民是中国共产党的一贯宗旨,是中国共产党执政理念的核心,是中国共产党立于不败之地的根本保证。基本性的执政理念是指党对特定历史阶段的目标、任务、发展道路等问题的认识,如现阶段中国共产党的基本执政理念就是坚持走中国特色社会主义道路,贯彻科学发展观。方略性的执政理念是党对特定时期执政的战略、策略、方式等问题的认识,科学执政、民主执政、依法执政就是当前党的方略性执政理念。

党的根本性执政理念决定着党的基本性执政理念和方略性执政理念,进而决定着党和国家在不同发展阶段的发展战略和发展道路的选择。

新中国成立后,中国共产党面临着建设一个现代国家的艰巨任务。面对西方列强的封锁和敌视,只有优先发展工业,快速实现国家的工业化才能更好地维护国家的主权和独立,确立优先发展工业的战略是维护国家核心利益和维护中国人民根本利益的需要。毛泽东在《论十大关系》中指出:重工业是我国建设的重点。必须优先发展生产资料的生产,这是已经定了的。毛泽东在《论十大关系》中虽然也强调必须处理好重工业和轻工业、农业的关系,要适当调整重工业和农业、轻工业的比例,但同时强调重工业还是投资的重点农业、轻工业投资的比例要加重一点。由于工业基础薄弱,中国工业的优先发展主要依靠来自农业的积累和农民的支持,由此形成了以农支工的发展道路。到了20世纪80年代,由于中国和西方国家工业发展水平的巨大差距,党和国家继续选择了以农支工的发展道路,以农业税费为财政基础的传统乡镇治理就是以农支工发展道路的产物。

在中国工业化的道路上,农业和农民做出了重要贡献。而长期的以农支工也是农民增收困难,农业发展缓慢,城乡差距扩大的主要原因之一。中国共产党执政为民的根本理念必然要求中国共产党根据国家经济社会发展状况调整国家发展战略,改革开放以来中国经济发展所取得的巨大成就和非农财政收入的快速增长,为中国共产党解决三农问题,实现城乡协调发展提供了雄厚的物质基础。在世纪之交,中国共产党开始酝酿农村重大改革。21世纪初党和国家进行的农村税费改革标志着党和国家从以农支工以工支农发展战略的重大转变,这种重大转变开启了传统乡镇治理的转型之路。


(四)农村税费改革成为乡镇治理转型的转折点

20003月,中央决定首先在安徽全省范围内开展农村税费改革试点。安徽省农村税费改革试点方案的主要内容是:取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和其他面向农民的集资;取消屠宰税;3年时间内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策,农业税税率不超过7% ;调整农业特产税政策,农业税和农业特产税不能重复交叉征收;改革村提留征收和使用办法,村提留采用农业税附加方式统一收取,农业税附加比例不超过农业税正税的20%,村提留实行乡管村用。2001年,江苏省也被作为农村税费改革的试点省份。2002年,经国务院批准,全国农村税费改革试点省份扩大到20个。2003,农村税费改革工作在全国范围内全面推开。2004年,中央决定在5年内取消农业税。2006年,中央宣布在全国范围内彻底取消农业税。取消农业税对乡镇财政造成的财政减收全部由中央财政补给。

农村税费改革是具有划时代意义的重大变革。仅从乡镇治理的角度观察,农村税费改革的意义可以概括为四个主要方面:一是农村税费改革从源头上遏制了农村长期存在的乱收费、乱集资、乱摊派等加重农民负担的现象,有利于改善和规范农村治理;二是农村税费改革缓解了农村干群矛盾,化解了因加重农民负担引发的冲突;三是农村税费改革把乡镇干部从繁重的税费征收工作中解脱出来,为乡镇政府更好地贯彻执行国家政策、服务农村社会创造了条件;四是农村税费改革彻底取消了农业税以及其他专门面向农民的集资、收费,为改善乡镇治理提供了重要条件,成为乡镇治理转型的重要节点。

三、服务型乡镇政府是乡镇治理转型的方向

农村税费改革之后乡镇治理向何处发展?笔者认为,乡镇治理发展转型的方向就是建设服务型乡镇政府。


(一)服务型政府的含义

21世纪初以来,中国大陆学术界对服务型政府的内涵进行了细致的讨论。综合学界的观点,服务型政府就是指在公民本位、社会本位理念的指导下,在民主秩序框架内,根据法定程序,按照公民意志组建起来的以公共服务为宗旨并承担相应服务责任的政府。服务型政府的服务主体是各级政府,服务对象是公民、社会组织和社会,服务宗旨是为民兴利,促进社会稳定和发展,服务内容由民意决定,服务通过公开透明的方式进行。服务是政府最核心的价值理念,是政府行为最重要的依据。可见,建设服务型政府也是中国共产党执政理念的重要体现和必然要求。

根据目前学界所理解的服务型政府的含义,服务型政府至少包括以下四个方面的基本特点。第一,服务型政府是彻底实现以人为本的政府。这是服务型政府的本质特征。所谓以人为本,最重要的是,在公共管理中,要通过一系列的措施保障公民的知情权、参与权、选择权,保证公民意志在公共管理中的决定性作用。第二,服务型政府是以为人民服务为根本宗旨的政府。服务型政府把为民服务作为自己的宗旨,为民服务也是服务型政府的合法性基础。第三,服务型政府是严格依法行政的政府。依法行政是现代民主政府的一项基本行为准则,其目的在于规范政府权力,保障公民权利。服务型政府的本质和宗旨必然要求政府依法行政,并承担相应法律责任。第四,服务型政府是受人民监督和约束的政府。受人民监督和约束既是服务型政府的本质要求,也是建设服务型政府的重要保障。


(二)建设服务型乡镇政府是农村经济和市场经济发展的内在要隶

实行家庭联产承包责任制后,农村经济获得了较快发展。农村经济在快速发展的同时,农民的社会化服务需求也相应增多。由于农村实行家庭经营,农户人口少,承包耕地面积少,生产规模小,是名副其实的小农户。随着市场经济的发展,小农户的生产经营与外部世界的经济联系越来越多,从生产资料到生产过程和劳动产品都迅速社会化,出现了社会化小农现象。

农业天然是一个脆弱的产业,常常面临着诸多的自然风险;市场经济的发展则使农业又面临来自社会的风险。这些来自自然的和社会的风险是社会化小农难以承受和化解的,一家一户的小农尤其需要来自外部世界的服务和帮助。而农业生产活动周期长,利润较薄,以追求利润为主要目的的市场主体缺乏为农民的生产和经营活动提供服务的动力和积极性,以提供公共产品和公共服务为责任的政府因此成为为农民和农业提供服务的主体。乡镇政府是农村基层政府,乡镇政府最贴近农民,最了解农民的需求,乡镇政府的服务对象就是农民,一个服务型的乡镇政府将在农村经济的发展中扮演着市场以及其他层级的政府都无法替代的角色。


(三)建设服务型乡镇政府是落实统筹城乡发展战略的客观需要

中国工业化和城镇化的发展为中国共产党调整发展战略提供了条件。200211月,中共十六大在全面分析国内外形势和国家所处的发展阶段的基础上,首次提出了统筹城乡发展的战略方针,明确指出:统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收人,是全面建设小康社会的重大任务。党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》系统提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放五个统筹的思想,把统筹城乡发展放在了五个统筹的首位。中共十七大报告指出科学发展观的根本方法是统筹兼顾,并把统筹城乡发展放在了需要正确认识和处理的中国特色社会主义事业中的若干重大关系的第一位。十七大报告还明确指出:坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务,加强农村基础设施建设,健全农村市场和农业服务体系。中共十七届三中全会和十八大再次强调了统筹城乡发展的重大意义,并明确提出了推动城乡发展一体化的目标。

统筹城乡发展关键在于农村的发展,农村的发展不仅需要国家加大对农村的扶持力度,构建城乡统筹发展的体制机制同时也需要农村基层政府贯彻落实国家的一系列惠农、支农政策,为农村发展提供其所需要的公共产品和公共服务,增强农村自身发展的活力。可见,建设服务型乡镇政府也是落实统筹城乡发展战略的当务之急。


(四)建设服务型乡镇政府是党和国家确立的建设服务型政府目标的重要组成部分

建设服务型政府是中国共产党执政理念的内在要求。21世纪初以来,中国共产党建设服务型政府的目标逐渐明晰。200211月,中共十六大报告指出完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,第一次在党的重要文献中明确了政府的公共服务职能。20053月,全国人大十届三次会议通过的《政府工作报告》提出努力建设服务型政府”,这是中国政府正式提出服务型政府建设的目标。200610月,中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,明确提出建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能建设服务型政府第一次被写入党的指导性文件。200710月,中共十七大报告把加快行政管理体制改革,建设服务型政府作为发展社会主义民主政治的重要内容予以强调。201211月,中共十八大报告指出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府,又一次肯定了建设服务型政府的目标。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建设法治政府和服务型政府进一步深化了党对建设服务型政府的认识。

建设服务型政府是一项系统工程,各级政府都是服务型政府建设的主体,各自发挥着不可替代的作用。建设服务型政府,不同层级的政府既有共同的任务,又有不同的职能侧重点。有学者把服务型政府的服务概括为五类,一是制度供给服务,二是公共政策服务,三是公共产品服务四是公共管理服务,五是社会保障服务。?通常情况下,中央政府和高层级的地方政府主要是提供制度供给服务、公共政策服务和社会保障服务,低层级的地方政府和基层政府主要是贯彻实施国家政策和上级政府的决定,向社会提供公共产品和公共管理服务。乡镇政府处于中国政府体系的末端,是农村的基层政府,与广大农民联系最为直接,最了解农民对公共产品和公共服务的需求,它承担着农村绝大多数行政事务,在维护农村社会治安、农村基础设施建设、改善农村环境、贫困帮扶、农村精神文明建设等方面发挥着重要作用。乡镇政府在当代中国政府体系中的基础性地位决定了它是建设服务型政府的基础性环节和重要组成部分,服务型乡镇政府建设关系到党和国家建设服务型政府目标在农村社会的实现。

四、建服务型乡镇政府主要挑战与应对思路

建设服务型乡镇政府是乡镇治理理念和治理模式的重大转变,是一项复杂且富有挑战性的系统工程。根据服务型政府的内在要求,基于中国乡镇治理的历史和现实,笔者认为,对以下三个方面问题的应对将决定着乡镇治理转型的进程和成败。


(一)乡镇公共财政体制建设:服务型乡镇政府建设的财政保障

提供公共产品和公共服务是服务型政府的职责所在。提供公共产品和服务必须解决两个基本问题,一是公共产品和服务的成本是多少、从哪里来的问题,也即财政收人问题;二是财政收人如何配置、用于生产哪些公共产品、提供哪些公共服务的问题,即财政支出问题。财政收入和财政支出是财政体制要解决的基本问题。建设服务型乡镇政府面对的首要问题就是要建立与之相适应的乡镇财政体制。从现代市场经济发展的一般经验看这种体制只能是公共财政体制,它是国家公共财政体制的一个部分。乡镇公共财政体制建设是建设服务型乡镇政府的重要内容之一。

公共财政体制是与市场经济和民主政治相适应的财政制度,与传统的财政体制相比,公共财政体制有其特定内涵。公共财政体制由一系列的财政体制构成,其中现代公共预算体制是公共财政体制的核心。现代公共预算体制的原则主要形成于19世纪的欧洲,其主要原则包括预算的全面性、预算的一致性、预算的准确性、预算的非连续性、预算的事前批准、预算过程的公开性、预算执行的严格性,等等。中国政府在1998年提出了建设公共财政体制的目标,目前中国公共财政体制建设仍处于起步阶段,建立覆盖城乡的公共财政体系任重道远。然而这是中国政府在建设服务型政府的道路上必须经历的一个过程。

乡镇公共财政体制建设必须解决两个方面的基本问题,一是确立乡镇公共财政收人体制,保障乡镇财政提供公共产品和服务的稳定收人来源,使乡镇财政有钱做事;二是建立民主的、科学的、规范的乡镇财政支出体制,确保乡镇公共财政收人被有效率地用来为本地居民提供他们所需要的公共产品和服务。农村税费改革的导向是减负,税费改革取消了农业税费,堵住了三乱之源,乡镇财政收人也随之大幅减少。由于财力弱小,农村地区的基本公共产品如教育、医疗、文化、基础设施、居住环境等,与城市均存在很大差距,离公共服务均等化的目标尚远。农村税费改革后,乡镇财政支出体制并没有实质性改变,与税费改革前相比,财政支出体制甚至更倾向于集权,支出体制也没有体现现代公共财政体制的基本原则和要求。

根据公共财政体制建设的内在要求,建设乡镇公共财政体制应当遵循以下四个原则。一是明确乡镇政府的事权范围,根据事权与财权相一致的原则,合理划分乡镇财政收入范围,确保乡镇财政有稳定的收人来源。规范的财权和事权划分是地方政府实施城乡统筹发展、改进公共服务进而改善民生问题的前提条件。994年分税制改革主要是规范了中央和省级地方政府之间的财权、事权划分和财政分配关系,省级以下地方政府之间的财权、事权划分还不够规范和清晰,财权重心层层上移,事权重心层层下移,县、乡政府,尤其是乡镇政府的事权多,而财力却严重不足,公共服务保障能力低下。针对目前事权划分不规范、乡镇政府事权和财权不匹配的问题,首先应当按照科学的原则,重新明确乡镇政府的事权范围,把乡镇范围内不具有显著性外部特征的公共产品以及乡镇政府具有显著信息优势的公共产品和服务的供给和管理交给乡镇政府,同时匹配相应的财权,以保障乡镇政府获得履行相应事权的稳定收人来源。如果乡镇财政缺乏稳定的工商税收来源,应通过一般性财政转移支付手段保障乡镇政府履行职能的财力。二是按照基本公共服务均等化和城乡协调发展的原则,建立科学规范的财政转移支付制度,确保乡镇政府具备提供基本公共服务的相应财力。由于乡镇财政的弱势地位,乡镇财政公共服务供给能力普遍较低,这是城乡公共服务供给水平差距过大的原因之一。财政转移支付制度的目的就是平衡区域财政差异,改善农村地区和落后地区公共服务供给状况,实现城乡协调发展。但目前财政转移支付制度还不适应城乡统筹发展的需要,存在规模偏小、转移支付结构不合理、标准不规范等问题。鉴于目前我国绝大多数乡镇缺乏稳定税源,甚至在纯农业地区出现零税基的情况,应考虑重新测算乡镇财政收人能力,实事求是地核定乡镇财政收人基数;按照公共服务均等化和城乡协调发展的原则,科学核定乡镇财政支出基数;以此为依据,建立规范的财政转移支付制度。规范的财政转移支付制度应以一般性转移支付为主,尽量减少专项转移支付,以最大限度地消除转移支付过程中的不公平现象。三是建立需求主导的公共产品供给决策体制,保障居民在公共产品供给决策中的参与权利。公共产品以满足居民的需求为目的,居民需要哪些公共产品,哪些是居民迫切需要的公共产品,哪些需求可以满足,哪些要求虽然合理但现在还做不到,这些都需要通过一个民主的、科学的、法治化的公共选择机制来确定,这也是公共财政体制建设的基本要求。四是按照现代公共预算体制的基本原则建立乡镇公共预算体制,将乡镇公共财政收支全部纳人预算,坚决取缔小金库,将原来的预算外收支合并到预算内,实行全口径预算管理"从制度上保障乡镇所有公共财政收支公开、透明、规范,真正将乡镇政府的财政行为置于公众监督之下,以保证乡镇财政用于为民服务。事实上,以上几个方面的要求巳经超出了乡镇财政体制建设的范畴,需要与国家公共财政体制建设以及政治体制建设协调进行,这也是其成为乡镇治理转型面临的一个重要挑战的原因。


(二)乡镇公共权威授权体制建设:服务型乡镇政府建设的政治保障

服务型政府是为民服务的政府,是以人为本的政府。乡镇公共财政体制建设解决的主要是乡镇政府提供公共产品和服务的财力保障问题。然而,如何从制度上保障乡镇政府在有了相应财力之后愿意将公共财政资金用于为群众服务,并愿意向群众负责?如何保障群众在公共产品和服务供给中的决策参与权利?这是建设服务型乡镇政府必须解决的另一个基本问题。解决这一问题的关键是能否建立新型的乡镇公共权威授权体制。这是建设服务型乡镇政府的政治保障,是当代中国政府在建设服务型乡镇政府过程中必须面对的又一重要课题。

从当代中国政治实践看,乡镇公共权威主要是指乡镇党政机关,乡镇党政机关可以看作是广义的乡镇政府。按照现行政治制度及其实践逻辑,当代中国乡镇公共权威主要来源于上级党政部门,特别是上级党组织。按照党管干部的组织原则,乡镇党政领导干部由中共上级组织部门推荐任用和管理。尽管按照党章、宪法、地方政府组织法等的规定,乡镇党政领导干部也要经过自下而上的选举授权,但是目前乡镇选举中,普通党员和居民在乡镇党政领导干部产生过程中的影响仍然亟须加强。

乡镇政府的权威主要来源于上级组织,而不是基层社会,农民在乡镇公共权威的形成过程中难以发挥作用。上级党政组织不但通过掌握乡镇领导干部的任免权来决定乡镇公共权威的来源,而且不断地通过自上而下的考核和问责机制来强化对乡镇公共权威的影响。

公共权威的来源决定了公共权威为谁服务,向谁负责。乡镇政府的权威来源决定着乡镇公共权力的运行方向。有学者通过对当代中国基层政府运行机理的考察,发现一些地方的乡镇政府完全是在围绕着上级部门的各种指令运转,上级的考评直接与乡镇领导的升迁和待遇挂钩。在基层政府的真实体制中,农民被忽略了,上级几乎掌握了控制基层干部的一切手段。这种体制导致基层干部在工作中眼睛盯住的是上级领导的脸色而不是农民的脸色。些地方的乡镇干部对于不受群众欢迎甚至扰民而上级比较重视的虚事,往往会扎扎实实地办,以迎合上级考核;对于群众需要的实事而上级考核中却很难体现的则会把实事当虚事办,甚至不办,或者只在向上级的汇报中。形式主义花样百出,弄虚作假堂而皇之。这种自上而下的权威授权体制造成了乡镇政府行为的动力在相当程度上是为上级的要求服务,为自己的需求服务,而不是为群众的需要服务。

与自上而下的公共权威授权体制相反,自下而上的社会性授权体制是指乡镇公共权威主要是来自于基层社会的授权体制。在这种授权体制下,由于公共权威主要来自于农村居民,乡镇政府将不得不把行为的动力建立在维护广大群众的利益基础之上。建设自下而上的乡镇公共权威授权体制包括两个基本方面的内容,一是完善和落实乡镇党政官员选举制度,保证农民在乡镇党政官员产生过程中发挥基础性的决定作用;二是完善和落实自下而上的监督机制和问责机制,让农民对乡镇党政干部的升迁荣辱有更多的发言权,让乡镇党政干部和农民真正成为休戚与共的利益共同体。

有学者把自下而上的乡镇公共权威授权体制称为乡政自治制度,并认为自治制度是中国县以下地方政府治理的最佳方式,是中国乡镇党政走出困境的最佳选择。笔者认为,目前可行的路径是建立自上而下的授权与自下而上的授权相结合的乡镇公共权威授权体制。这是由当代中国政治制度的根本特点决定的。

中国社会主义民主政治的根本特点就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。自上而下的权威授权体制主要解决的是实现党的领导的问题,自下而上的权威授权体制主要解决的是保障人民当家作主的问题。长期以来,由于对党的组织干部政策的片面理解,在一些地方,在乡镇政权建设过程中,自上而下的授权体制被片面理解和执行,自下而上的社会性授权体制建设滞后,党章和法律的有关规定没有得到全面认真落实,从而导致这些地方的基层政府的行为逻辑主要是对上负责而不是对下负责。基于当代中国政治制度的特点和政治传统,在建设乡镇公共权威授权体制的过程中,应当坚持把自上而下的授权与自下而上的授权相结合的原则,探索自上而下与自下而上相结合的新型公共权威授权体制,将上级党政组织的信任与人民群众的信任更好地结合在一起。

在建立自上而下与自下而上相结合的公共权威授权体制方面,中国地方政府和基层政府已经开始了试验性的探索。如19991月深圳市大鹏镇两推一选式镇长选举尝试,?2002年湖北省11个乡镇通过两推一选产生乡镇党委书记和党委委员的民主探索,以及包括江苏、浙江、山东、广西、重庆、云南、青海、湖北、四川等全国多地多种形式的公推公选产生乡镇党政领导干部的探索。这些探索更加注重在党的领导下更好地发挥群众在乡镇公共权威形成过程中的影响力。然而,由于为民选官体制与选官为民体制的碰撞,目前在改革乡镇公共权威授权体制方面的探索尚未形成制度化的成果。如何通过民主选举和民主监督建设自下而上的授权体制并与自上而下的授权体制相衔接,这对中国共产党和中国政府而言将是一个更具挑战性的课题。不过,艰难的第一步已经跨出,其发展方向清晰可见。


(三)深化乡镇行政体制改革:服务型乡镇政府建设的行政保障

服务型乡镇政府的服务主体是乡镇政府,乡镇政府行政管理体制关乎乡镇政府的执行力和行政效率。建立一个机构健全精干、分工明确、指挥统一、科学高效的行政管理体制是建设服务型乡镇政府的内在要求和重要保障。目前乡镇行政体制还难以适应服务型政府建设的需要。

为适应农村税费改革后乡镇可支配财力明显减少的新形势,各省区相继进行了以精简机构、强化服务职能为主要内容的乡镇行政体制改革。以河南省为例,河南省2002年开始进行农村税费改革,2005年在全省范围内取消了农业各税和各种专门面向农民的集资、收费,20059月至12月在全省范围内进行了乡镇行政体制改革。这次行政体制改革的内容主要是精简乡镇编制,调整和规范乡镇机构。改革后的乡镇党政机构包括乡镇党委正副书记、政府正副乡镇长、党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室,乡镇领导职数从原来的912名精简至79名。在这次乡镇行政体制改革前,河南全省共有2100个乡镇,编制总数为16.21万名,实有工作人员为30. 23万名,平均每个乡镇超编63. 3人。改革之后,全省乡镇共分流17万人,乡镇行政事业机构减少3117个,乡镇领导职数减少7600多名。在这次改革中,为防止机构和人员再次膨胀,以及按照转变职能、强化服务的要求,乡镇原来的七所八站机构统一整合为由县级政府部门管理的事业单位,这些设在乡镇的事业单位分别是财政所、民政所、国土所、农业服务中心、计生服务中心、村镇建设服务中心、文化服务中心。设在乡镇的四个中心和三个,其人事权和财权由上级人事和财政部门统一管理,乡镇政府无权干预;从职能上看,中心是乡镇公共管理和公共服务部门,在乡镇范围内行使公共管理和公共服务职能;从业务上看,“中心接受上级有关部门和乡镇政府的双重领导。

从河南省乡镇行政体制改革的内容看,乡镇行政机构和人员得到精简,公共部门的公共服务职能更为突出。但是,从服务型乡镇政府建设的要求看,乡镇行政体制还有待于进一步完善。其突出问题是,改革后的乡镇行政体制在人、财、事的管理上存在脱节。中心是乡镇重要的公共管理和公共服务部门,在日常工作中主要由乡镇政府领导,而乡镇政府却没有对这些部门的人事和财务的管理权,乡镇政府对其人员的调配、升迁、待遇影响甚微,对其具体事务的指挥不可避免地存在失灵。在乡镇范围内,乡镇政府是服务型政府建设的主体,但现行行政管理体制不利于充分发挥乡镇政府在公共管理和公共服务中的领导作用。建设服务型乡镇政府,必须按照精简、统一、效能的原则,进一步深化乡镇行政体制改革,理顺乡镇政府各部门以及乡镇政府与乡镇其他公共部门之间的关系。

终结传统的以农业税费征收为基础和重要内容的乡镇治理只是当代中国乡镇治理转型的开始,服务型乡镇政府建设将是一个长期的系统工程。乡镇公共财政体制建设、新型的乡镇公共权威授权体制建设、与服务型政府相适应的乡镇行政体制建设将会成为乡镇政府治理转型过程中具有决定性意义的几个环节。当然,转变传统观念、树立服务型政府新理念对于乡镇治理转型的成功也具有根本性意义,这也要经历一个相当长期的过程。随着上述相关制度的建设与发展以及人们思想观念的变革,服务型乡镇政府建设中的其他问题,如依法行政、服务流程设计、绩效评估、新技术和方法的应用等也将易于解决。

中国乡村发现网转自:《政治学研究》

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