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《深圳法学》精选|司法改革背景下的审查逮捕办案组模式探究

深圳市法学会 2020-10-16 15:28:39

作者:深圳市南山区检察院  郭世钊、许朝阳、陈惠


摘要 逮捕是刑事诉讼强制措施中最严厉的一种,其目的是为了保证刑罚的正确实施,惩罚犯罪,保护人民,保障国家安全和社会公共安全,维护社会主义社会秩序。建立适合我国国情的审查逮捕办案模式,推动审查逮捕机制的顺畅运行是司法改革中完善检察机关职能的重要部分。本文在司法改革背景下探究现行深圳市检察机关审查逮捕办案组模式,分析现状并提出应当运行相对独立的审查逮捕办案组模式的建议。
关键词  司法改革 审查逮捕 办案模式


党的十八届三中全会、十八届四中全会确立了司法体制改革的总体思路并就司法改革推进依法治国做出具体部署,关于检察机关的司法体制改革,三中全会的《决定》提出“建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”;四中全会《决定》提出“实行司法人员的分类管理,推进司法人员的正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平,明确各类司法人员的工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验”。

审查逮捕是检察机关侦查监督部门的首要职责,是开展立案监督和侦查活动监督的重要基础,《人民检察院刑事诉讼规则》第三百零四条规定:“审查逮捕部门办理审查逮捕的案件,应当指定办案人员进行审查。办案人员应当审阅案卷材料,制作阅卷笔录,提出批准或决定逮捕、不批准或不予逮捕的意见,经部门负责人审核后,报请检察长批准或决定,重大案件应当经检察委员会讨论决定”。同时,逮捕是刑事诉讼强制措施中最严厉的一种,2013年1月1日起施行的修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》提出“惩治犯罪与保障人权并重”的理念,逮捕是刑事案件司法流程的重要环节,探索科学合理的办案组模式,准确把握逮捕案件质量对保障国家刑事司法的权威意义重大。

一、深圳检察系统审查逮捕的办案组模式现状

(一)试点改革前办案组织模式

检察机关“生于司法,却无往不在行政之中”。2015年6月全市试点改革运行之前,深圳检察系统侦查监督部门审查逮捕办案模式是“三级审批制”,即承办人审查案件卷宗,科长审核后由检察长审批决定,因该办案模式与作出行政决定的审批过程类似,存在一定争议。决定权集中于检察长,该办案方式有利于保证检察权行使的集中性与统一性,有一定的积极作用,但也与司法办案的亲历性、判断性要求存在矛盾,具体案件审查程序有一定程度的司法属性,但审查、审核、审批三个环节呈行政化。

(二)试点改革后办案组模式

2015年6月份,作为全国司法改革试点单位,深圳市检察系统全市启动了“主任检察官办案制”。改革后市检撤销原有内设业务机构侦查监督科,组建主任检察官办案组织,侦监和监所检察业务组建主任检察官办案团队负责审查逮捕、立案监督和侦查活动监督工作,归并在诉讼监督部;诉讼监督部下设诉讼监督事务部门办理政务和事务性工作。

试点改革后重大复杂的逮捕案件、不捕复议、复核案件与改革前一样,可以提交检察委员会作出决定。深圳市检察机关明确附条件逮捕、不捕案件、重大疑难复杂或具有重大社会影响的审查逮捕案件、检察长认为应由其审批的其他案件、变更不捕复议、不捕复核、撤销错误逮捕决定由检察长(副检察长)决定。应由检察长、检察委员会决定之外案件的审查逮捕决定、适时介入侦查、要求侦查机关说明证据来源合法性、调取录音、录像等证据、建议对犯罪嫌疑人采取监视居住的强制措施、追捕犯罪嫌疑人和对案件后续侦查提出意见等由主任检察官直接作出决定而不再需要报检察长(副检察长)审批。负责审查逮捕的主任检察官带1至2名普通检察官或书记员,形成办案组独立办案的倾向。

二、对试点改革后办案组模式的分析

(一)试点改革后办案组模式的优势

1、一定程度上提高效率

由主任检察官审批事实清楚、证据充分的逮捕案件,减少审批环节,一定程度上提升了办案效率。以深圳市某区院侦监办案组为例,2015年6月份试点改革以来,主管副检察长审批不批准逮捕案件35件40人,主任检察官审批批准逮捕案件354件526人,而去年同期,主管副检察长审批审查逮捕案件348件518人,通过改革,大部分的审查逮捕案件由主任检察官直接审批作出决定,减少了一层审批环节,缓和了学术理论界关于逮捕措施经“三级行政审批”决定的争议,一定程度上提高了决定逮捕案件的办案效率。

2、逐步增强检察官的责任担当

减少审批环节,意味着监督环节减少。在办案责任终身制的压力下,主任检察官、普通检察官在办案时更有责任心,一方面在案件的审查上更加谨慎,对证据的要求更为严格,争取案件能够经得起历史的检验;另一方面检察官对自身的能力和水平的要求也提高,能积极主动开展学习,增强自身的理论和实践水平,提升办案能力;再次主任检察官对承办案件和审批案件都有更多的责任担当,这个过程中优秀的主任检察官能够带领组员保质保量完成办案工作,为检察长分担压力。

(二)试点改革后办案组模式待改进的地方

1、办案的司法监督不足

(1)审批环节减少意味着监督减少

审查批捕本属司法事项,但在我国刑事诉讼法中,是以行政机制运行,如果过于强化其司法性,赋予承办检察官不受约束的独立审批权,既与法律规定不符,又可能损害批捕案件质量。“三级审批制”实质上是通过强化行政性监督功能来保障案件质量。近年来检察机关的一些改革、调整措施,实际上体现了这种倾向。试点改革后减少副检察长对逮捕案件的审批环节,减少了一层监督,而选任的主任检察官、检察官的素质有所差别,对办案质量是一种考验。

(2)逮捕司法化构造的运行程度不一

逮捕司法化构造是2013年1月1日起修改后施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》浓墨重彩的一笔,明确逮捕的必要性条件,加强逮捕环节辩护和讯问工作的开展,这有利于推进逮捕的司法化运行,在试点改革前由副检察长、侦查监督科科室负责人统一上传下达统一要求科室办案运行标准,而试点改革后在缺少上一层级监督检查的压力下,具体运行取决于各个办案组的主任检察官、普通检察官的自觉性,是否应大力开展辩护和讯问工作,确保每案运行还是区分处理,各个办案组的运行情况不一致,也容易导致个别事实简单但法律观点有争议的案件处理不一致,容易出现消化案件和为减少讯问工作压力而对“可捕可不捕”案件作出批捕处理进而导致逮捕率提升的情况,譬如深圳某区院2014年的批捕率为78.71%,2015年的批捕率为83.07%。

2、办案凝聚力有所分散

(1)案件讨论形式化

在实际工作中,我们可对比试点改革前,侦查监督科科长组织科室办案人员参与讨论,讨论工作更富有成效;改革试点后,仅仅由主任检察官参与讨论,普通检察官只能就自己办理的案件参与讨论,一方面减少了参与讨论的人员,另一方面减少了普通检察官的学习机会,再者主任检察官更加关注自己所带组别的案件质量,加上有本组办案和审批的压力,投入其他组别的办案精力较少,讨论容易流于形式化。

(2)办案组之间缺乏互助动力

试点改革前,由科长带领部门所有办案人员办案,业务考核也以科室角度开展,办案人员对科室的案件都较关注,不是必须由办案人本人提讯的案件都可以科室组织共同开展提讯工作,提高效率。试点改革后,各个主任检察官带领组员办案,囿于逮捕时间紧、任务重,各办案组之间的互帮互助明显减少,会出现同一天多个办案组成员都到看守所开展提讯工作的情形,从整体看浪费整个审查逮捕队伍的人员精力,提讯工作是各自开展还是集中开展完全取决于该开展提讯工作人的自主自愿程度。

3、检察官办案能力有待加强

(1)人员素质参差

当前批捕检察官的整体素质、业务能力与司法经验等条件一般还达不到合格法官的要求,因此快速实行完全司法化办案和托付过重责任都不适宜。试点改革后选任主任检察官一般参照改革前该主任检察官的行政级别,不可否认这种选任存在合理性,因为检察机关的行政级别的晋升包括了业务能力、工作经验和入职年限等多重考虑,大部分原行政级别较高的检察官综合能力强,但也不能排除有少部分的业务能力跟不上实际工作需要的情况。精英化的改革中如果过于生硬地参考业务能力选拔年轻骨干会对奉献多年的老检察官产生冲击,若过于注重资历而忽视实际办案需要也会打击那些办案业务中较为年轻的中流砥柱,对于年轻人来说,“主任检察官”头衔除了对应的福利待遇,更多的是心中的法律梦想和坚定信仰。

(2)资历和业务能力不一定成正比

在分组别的时候,各院都会统筹考虑主任检察官和普通检察官的资历、办案能力,争取达到平衡,但也不利于组合培养能力突出、专门处理重大疑难复杂案件的办案人才,因为业务能力与资历不一定成正比。在重大、复杂和人数较多的案件处理上各个组别的能力不一致,造成案件进展的不同和案件办理效果的不同。

4、对侦查机关的监督工作分工不明确

试点改革后各个办案组着重于组别的案件办理,依照职能分工专注于办案,事务科负责对外沟通联系,但事务科的定位主要是协助分管副检察长处理日常工作事务而不参与办案工作。试点改革前由侦查监督科的科室负责人负责就案件问题与侦查机关、公诉部门和法院开展沟通的工作,对侦查机关开展监督的工作等都没有明确该由办案组还是事务部门负责,如果由事务部门负责,那么不参与实际办案的事务部门开展监督的实效有限,事务部门对外沟通联络办案情况再反馈给办案组不一定能反映出时效和准确性,不利于实际办案工作和开展对侦查机关的监督工作。[7]如果仅仅由各个办案组各自对外开展,那么文书准备和送达工作需要事务部门协助,而各个组的把握标准不一定能否及时全部门推广和沟通,各个组别对同样事情的把握标准不一,且每个承办人的法律观点本身容易有不同,实践中出现过相同案情处理不完全一致的情况,不利于维护检察机关的司法权威。

5、不利于鼓励和培养综合素质人才

不可否认的是,部分普通检察官囿于晋升为主任检察官的年限遥远和不确定性而办案积极性降低,部分主任检察官虽期待获得与自己职称年限相符合的待遇却没有精力和积极性不断学习创新,提升个人或者组员的综合能力。试点改革前业务骨干的部分年轻人和享有一定级别待遇但没有实职的资历较深的人都被推上了不完全符合自己意愿的角色,这部分人的积极性自然降低。深圳市某区院2014年度编撰《检察简报》77期、《检察调研园地》30期,2015年度编撰《检察简报》28期、《检察调研园地》9期,调研氛围的降低意味着工作氛围的浮躁。该区院负责审查逮捕的部门2014年度在开展审查逮捕业务的同时就社会管理问题发出《检察建议》12份,2015年未发出《检察建议》。检察官该仅仅就案办案还是全面拓展检察机构职能,在办案的同时综合考虑社会效果?当前办案同时较少开展综合工作的现象也意味着相关办案人员的工作热情与积极性有所降低。试点改革后同时开展办案、沟通和撰写综合工作材料、调研信息的人明显减少,这与改革中他们内心对未来的不确定有关。

(三)域外审查逮捕办案模式

检察官是司法体制中的重要成员,兼具司法属性与行政属性。在大陆法系,德国的检察官是司法体系中的一员,其权利义务受法官法调整,与法官任职可以互换,相对独立地处理所承办的侦查、起诉案件。意大利也一样。日本法律确认检察官独任制官署的地位及行使职权时的独立性。侦查时需要逮捕和羁押犯罪嫌疑人的,由检察官提出申请,最终由法官进行司法审查后签发逮捕令,进而减少了检察官与侦查警察权力的正面冲突。英美法系的检察官属于政府体系,但也有一定程度的办案独立性。英国检察官系公务员,需服从检察长指挥,在诉讼地位上有独立法律地位。美国各检察官办事处,首长即经过选举或任命的检察官系政府官员,而普通检察官(助理检察官)系政府雇员,通过合同确定与检察办事处的关系,在受雇期间承担检察官的权力责任。有关人身的强制措施,实行令状主义,并需经由司法审查程序,除了犯罪嫌疑人申请陪审团起诉外,检察官在法律范围内的自由裁量权不受行政权和司法权的任何干涉。由于检察官不对侦查措施进行司法审查,其起诉的自由裁量权具有法律保障,因而公诉权与侦查权各自良性运行,并无程序冲突。]譬如美国的身前羁押按照“逮捕前置”原则,必须先经控方提出逮捕请求。法官随后进行听证,然后根据听证情况决定是否批准逮捕。如上分析,域外国家的逮捕权、羁押权都由法院行使,但行使该权利的法院独立于传统审判法院,不是由审判案件的法官负责相关问题的。

我国法院体系中并不存在独立的审理程序行为性问题的法院系统,且我国宪法规定“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕”。在我国的刑事诉讼程序中,逮捕权通常由检察机关行使,法院较少行使,这是我国检察机关区别于其他国家检察机关所独特享有的典型的司法权力,同时也意味着我国检察机关负责审查逮捕的部门需要与侦查机关正面开展监督,代表国家公诉权的检察机关还要对侦查权开展监督,一方面这对我国负责审查逮捕的检察官个人素质提出了更高的业务要求,因为行使的是国外法官行使的批准长期羁押的权力;另一方面对审查逮捕案件办理的质量和效率提出了更高要求,因为这是我国的公诉案件在整个刑事诉讼过程中体现公正和权威的重要环节。因此,当前的司法改革中探索适合国情的办案模式充分保障审查逮捕检察权的科学运行显得尤为重要。


三、在司法改革背景下完善审查逮捕办案组模式的建议

当前我国社会矛盾突出,“维稳”任务很重,集中化方式、超常规方式不可能绝对避免,改革不可能一蹴而就,应采取“相对合理主义”,循序渐进,稳步推进。在坚持党的领导的前提下依法独立行使职权,检察工作才能所有作为。司法改革应明确重点和思路,根据党的十八届三中全会、十八届四中全会确定的司法体制改革的总体思路,完善司法人员分类管理,明确各类司法人员的工作职责、工作流程、工作标准都是重点。结合我国国情及审查逮捕环节检察官的实力现状,现阶段改革可以推进相对独立审查逮捕的办案组模式。相对独立审查逮捕的办案组模式是在检察长监督下由一线检察官对部分案件独立作出案件决定,并落实相对独立的人事、财政和运行机制保障的模式。一方面保障检察长监督下主任检察官相对独立,有职有权,这有利于调动一线检察官的积极性,增强其责任心和荣誉感,是案件质量的重要保证,承认检察官相对独立的判断和决定,也有利于贯彻法治原则,防止不当行政干预损害司法公正;另一方面,在检察官的人事、财政和监督工作运行机制方面,应予以相对独立的保证,保障检察官在符合地区发展实际情况的条件下不因职务晋升、经济条件等受到外部干扰,也明确了审查逮捕中侦查监督由业务组主导和事务部门配合的分工。

(一)保障检察长监督下主任检察官相对独立的审批权

改革的基本思路应要在检察官责任制和检察长负责制之间寻求平衡点,司法改革一方面从办案程序司法化的角度减少行政审批环节,赋予主任检察官部分审查逮捕案件的审批权;另一方面从保障办案质量的角度把简单的审查逮捕案件交由主任检察官审批,而即使由主任检察官审批的这部分案件也应该实质上由检察长作出最后决定,即检察长仍保留最后的监督权。依照《人民检察院刑事诉讼规则》,审查逮捕的意见由检察长批准、决定或者检察委员会讨论决定。现在改革趋势倾向于让主任检察官享有相对独立的审批权,仅对一般事实清楚、逮捕条件无争议案件作出决定。这些案件仍应当由检察长或分管副检察长作出最后决定,检察长可以径行审批或者形式上审阅,但在内部责任机制上应当明确,检察长只作一般形式审查,不作实质审查,其实质责任应当主要由主任检察官和办案的普通检察官承担。对重大、疑难、复杂案件应严格按照“三级审批制”审查办理,检察长审批决定,以做到严格把关、防止出错。从保障犯罪嫌疑人权利的角度考虑,决定批准逮捕的案件更需要加强司法审查和加强监督,而部分事实清楚、简单的“无社会危险性”的不批准逮捕案件的审批权可以在明确限定范围的情况下由主任检察官行使。

(二)保障相对独立的办案资源

一方面,从保障审查逮捕相对独立运行的角度保障整个检察机关改革后的资源增量。修改后的刑诉法加强了检察机关诉讼监督的规定,负责审查逮捕的检察官需严格履行规范执法的规定,切实在审查逮捕工作中做到非法证据排除,对查封、扣押、冻结等侦查措施进行监督,全面把握逮捕必要性审查和对捕后羁押必要性的审查,听取犯罪嫌疑人及其辩护人的意见,初步建设形成审查逮捕的诉讼化构造,应加强对审查逮捕部门的物力和财力的同步保障,落实检察系统独立于地区行政部门防止受到不当行政干扰的相对独立的财政政策。另一方面,保障检察官地位和相对应的待遇。主任检察官既不属于检察官职级序列,也不在行政职务序列之中,缺乏体制地位,在我国普遍以行政职级决定地位和权利的体制中,主任检察官的位置显得不明确。在试点改革后,选择为办案精英的主任检察官承担更多的办案责任和办案压力,无论是从“高薪养廉”还是保障在高物价、生活成本高的深圳地区的基本生活水平方面考虑,提高主任检察官的待遇都是推行司法改革的应有之义,解决“责任和权利”问题才能推进改革的长期持续发展,最终让检察官能够在保障生活的基础上潜心业务,保持独立的法律思维。

(三)保障办案组相对独立的工作运行和考核机制

1、由办案组牵头事务部门辅助开展对侦查机关的监督工作

在审查逮捕程序中,办案组独立开展业务处理,事务部门在送达文书和开展提讯工作时提供辅助。为落实审查逮捕过程中对侦查机关的监督实效,应由业务部门办案组实际推行对侦查机关的联络监督工作,事务部门在案件文书准备、送达等事务性工作上予以配合,相应监督工作的开展情况可以定期有事务部门配合整理并在所有办案组中及时传达。在办案组和事务部门之间,要明确由主任检察官主导业务,科处长在业务问题上应该虚化。综上,即对侦查机关的监督方面,应由业务部门主导发起,事务部门配合开展事务服务工作,最后由事务部门及时上传下达,及时在各个办案组之间传达资料信息。

2、跟进改革制定适应实际情况审查逮捕案件考核制度

既然推行法官、检察官精英路线,相应的案件考核制度应在科学合理的前提下更为严格,要高要求,也要奖惩分明。首先要通过考核的督促和反馈作用推进批捕案件的质量,从案件的起诉、判决情况跟踪调查,不构成犯罪而批捕的情况要严厉惩罚,而对法律意见本身存在争议的案件要结合办案实际情况,不应该苛责审查逮捕的检察官,同时案件质量考核中应全面考核整个案件的所有办案流程及办案人员,科学合理的审查逮捕案件考核制度有利于鼓励一线检察官独立办案。其次要全面考核审查逮捕中的具体工作。审查逮捕程序中应吸纳普通检察官和主任检察官共同参与案件讨论,有人认为增加讨论人数不利于提高效率,实际上这是主持案件讨论的能力问题,不应因噎废食限制参与案件讨论的人数,办案人公平地参与案件讨论有利于统一各个办案组、所有检察官的案件把握标准,有利于培养业务骨干,不致发生人才“断层”;对参与部门案件讨论并提出有效意见,既能提出分析也能提出参考意见的情况应作为鼓励;对协助其他办案组处理案件提讯和对外联络的检察官也要做出鼓励,业务组之间及主任检察官之间的协作情况可以由事务部门根据案件讨论笔录记录的参与人、提讯提押证记录的提讯人等情况及时跟进并统计,这不是为了邀功,而是从长远看增强审查逮捕队伍的凝聚力,争取审查逮捕业务的各个办案组“形散而神不散”。

(四)切实培养有独立办案能力的检察官

1、建立客观合理的检察官制度

司法本身并不要求高高在上脱离实际但要求独立办案不受干扰,选拔的主任检察官要有坚定的原则性和独立的法律思维、责任心和担当能力。应建立结合业务能力、办案经验和个人品德考察等多方面考虑的主任检察官选拔制度,并长期开展主任检察官培训和再教育的机制,适度开展业务竞赛和交流,保留竞争机制,保留普通检察官选拔为主任检察官的畅通渠道。主任检察官制度中尤为重要的是选拔制度,由选拔委员会选拔主任检察官,兼顾资历、责任心和业务能力,剔除投机取巧者、鼓励潜心业务埋头苦干的有独立法律思维的实务者,确保选拔的主任检察官业务能力过硬、具有合格的独立的羁押判断能力。选拔委员会的成员本身也应该从入职年限、资历和所办案件的效果、沟通审查能力等多方面考察选拔。同时可以参照“主诉检察官改革”的思路推行“淘汰制”,真正培养骨干检察官。同样,在当前检察官整体素质与精英化司法人员还有距离的情况下,一刀切地用资历和比例划定“主任检察官”的精英团队而把其余已经法律程序任免为检察官的人排除在“检察官”之外,既会有“阵痛”,也会打击相当一部分人的工作积极性,应统筹考虑,保留过渡期。

2、全面开展专业和综合能力培养

司法人员的分类管理是为了提高司法人员的职业素养和专业水平,区分司法机关中行政事务类和业务类工作人员,而非让司法人员脱离实际环境封闭性地办案。从我国的社会主义特色和实际情况来看,检察机关的审查逮捕职能还不能完全剥离于大体制环境。从长远来看应培养综合能力与专业能力都过硬的人才,这类人才既要专业过硬,有独立的法律思维,又要有综合适应能力跟得上社会发展,既要会办案,又要能开展沟通协调和进行调研探讨。当前试点改革中把行政级别与检察官级别独立划分开,是出于分类管理的初衷,但容易产生让检察官只学习办案的错误引导。在推行改革过程中应建立专业和综合能力结合的人才培养机制,同时完善对审查逮捕案件的考核机制及承办检察官的综合考核机制,科学合理地培养人才,防止出现办案检察官成为只会办案不会综合考虑的“工匠”而行政人员对检察业务完全不了解的两级分化局面。具有适应国情和社情综合能力的检察官才能准确把握案件背后的社会综合影响,从而在实践中独立地作出决断,保障审查逮捕案件的社会、政治和法律效果。


全文完


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