上海松江区2010年成立了11人组成的松江区农村土地承包仲裁委员会，构建了区、镇、村三级土地承包纠纷调解仲裁网络。
根据几年来从事农村土地承包调解仲裁的工作经验和一些纠纷案例的分析研究，笔者认为需要处理好几个关系。
（一）成员与承包的关系
《农村土地承包法》规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”。农村土地承包与集体成员之间存在着必然联系，成员关系存在，则土地承包关系可成立；成员关系不存在的，则承包关系不可能成立，即使现在成立的，也应该终止。集体经济组织成员只是农村集体经济组织笼统、抽象的所有人。在贯彻农村基本经营制度、落实成员土地承包经营权时经常性出现虽有成员关系但未获得土地承包经营权的情况，继而引发纠纷，主要原因是对成员资格界定的不明确。在实际工作中，如二轮延包时，户籍在村里，人长期在外打工，因而未签订承包合同、未建立承包关系。对这类人群，在本次确权登记颁证工作中，我们认真梳理，明确确认农村土地承包关系，确认其承包关系的真实性、准确性、有效性、合法性。成员关系存在的，应落实土地承包经营权，要签订农村土地承包合同，颁发农村土地承包经营权证。
（二）发包与承包的关系
农村土地承包法律规定，农村土地承包关系的建立需经过法定程序并签订书面承包合同。但在落实过程中，存在着少数人员虽具有成员关系，但未签订了承包合同、未建立了承包关系。如“二轮”延包时，放弃承包经营权的农户没有签订书面放弃协议；承包共有人人数与信息不清等。对这类农户，我们在本次确权登记颁证工作中，明确其承包关系的真实性、准确性、有效性、合法性，给予登记颁证，且明确承包人的人数及具体成员信息。
（三）承包与流转的关系
农村土地承包法律规定，家庭承包方式取得的农村土地承包经营权可以在依法自愿有偿的原则基础上，通过平等协商，以互换、转包、出租、转让、入股等形式进行流转。但在实际操作中，由于认识理解上的差异和操作管理不规范，在流转时没有签订书面合同，委托流转时没有委托手续；合同约定不明确，虽签订了流转合同但流转价格明显偏低等。因此我们力求做到，一是规范流转行为。农民自愿委托村集体经济组织进行流转，并出具农户签名的《上海市农村土地承包经营权流转委托书》、村集体经济组织再通过“转包”、“出租”等方式将土地流转给经营者；土地流转费由经营者支付给村集体经济组织，年底再由村集体经济组织支付给承包农户。二是规范流转合同。全部流转合同均要求及时签订全市统一格式的《上海市农村土地承包经营权流转合同》，并上报给区、镇农用土地管理部门，全部录入网络管理平台。2016年3月起，开始推广使用2016年新版《上海市农村土地承包经营权流转合同》，并要求在“上海市农村土地承包经营信息管理系统”中全面实现网络签约土地流转合同。
（四）所有权和承包权的关系
，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，农户享有的土地承包权是农村基本经济制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。在现实中，由于城市化、工业化进程的加速推进和现代农业的发展，农村的集体土地被大量占用、使用。在占使用过程中，仅每年支付土地使用（流转）费，农民觉得土地被占使用了，应该属于被征用了，集体土地变为国有土地，承包权发生了变化，要求落实社会保障。通过明法晰理，耐心讲解，土地还是集体土地，所有权还是集体的，承包权还是农户的，只是土地经营权进行了流转，发生了变化。农民群众最终还是能够充分理解。
（作者单位：上海市松江区农村经济经营管理指导站）
来源：《农村经营管理》2017年第6期
