2021-11-21 10:51:10
本文由《开放教育研究》杂志授权发布
作者：上海开放大学开放教育国际研究院课题组
摘要
、上海、江苏、云南、广东五所省市电大更名为开放大学迄今已两年。如何推进开放大学的建设与电大升级转型，实现国家提出的办好开放大学的战略要求，一直备受社会关注。2013年12月，，上海开放大学开放教育国际研究院设立专项课题“中国特色开放大学体系的建立和发展研究”进行专题研究。课题组聘请中国教育发展战略协会会长郝克明先生为顾问，，、国家开放大学、北京、上海、江苏、云南、广东五省市开放大学、天津、重庆、广州广播电视大学、华南师范大学等多方力量组成研究团队。经过近一年的共同努力，，形成本报告，。报告针对定位、电大转型、质量、平台、体制体系五大瓶颈难题直陈洞见，材料翔实，观点鲜明，现实针对性强，很值得开放大学的决策者、实践者和研究者一读。，袁贵仁部长就做了批示，要求相关部领导和司局参照本报告进一步修改即将出台的相关文件，提出开大电大发展的长远的、全面的意见。囿于篇幅，本刊撷取了总报告的精髓，以飨读者。我们期待，更多的人加入开放大学发展的战略思考之中，为开放大学的改革发展建言，为开放大学的未来绘制美丽蓝图。
关键词：中国特色；开放大学；开放大学体系；研究报告
一、开放大学的定位
（一）社会转型催生新的教育理念与教育模式
大量数据表明，人类社会正在快速向信息社会、知识社会、网络社会、全球化社会过渡，并催生了学习型社会，催生了社会成员多样化、个性化、泛在化、终身化的学习需求，催生了新的教育理念和教育模式。工业化时期形成的僵化的教育制度、层次结构及设定的各种教育板块、壁垒已无法因应和满足这些学习需求和教育需求，围绕专业知识开展的、以机械灌输+标准化考试为基本特征的工业化流水线人才培育模式很难继续成为应对今天信息社会、知识社会、网络社会、全球化社会、学习型社会中学习和教育需求的标准模式和实现教育转型的路径选择。人们看到越来越多国家和学校推行双模式、多模式办学、混合式学习，面授、远程、网上、正规、非正规学习的灵活交替、逐步融合；全日制与非全日制、成人非成人、学历非学历、正规非正规教育之间的壁垒逐步模糊、消失，开放、灵活、全纳、终身等教育理念和教育模式应运而生，并迅速成为当代世界教育包括高等教育演变与发展的一大趋势，成为引领教育包括高等教育面向未来革新、改革和发展的核心理念。在过去的三十年中，这些理念分别、。MOOCs的出现带来的最重要的启示在于，即使全球顶尖的传统精英大学也在考虑如何面对网络社会、知识社会中教育公平与社会公正的新挑战，因应新的学习需求和教育需求，接受新的教育理念和探索新的教育模式，改革他们沿用了上百年的传统的、单一的校园面授教学，探索双模式、多模式办学和混合式学习。
2013年，在MOOCs浪潮的带动下，曾主动关闭网络学院的清华大学又以更大的决心和力度再建“清华学堂”，并提出“在线教育正在触发大学传统学习形态发生根本性改变，知识传授模式、学生学习方式和教学组织方式的变化必将引发教育理念和教育体系的全面更新和调整”（陈吉宁，清华大学校长，2014年版“大学的革命”代序），无疑也是对上述启示的一种印证。
中国经历的社会转型具有深重的中国特色，即一个十三亿人口、经历了几千年农耕社会，地域广袤、各地经济社会发展极不平衡的大国，要在短短的百年内快速走完西方四百多年的双重社会转型：完成从传统农业社会向工业社会过渡的同时，向信息社会、知识社会、网络社会、全球化社会、学习型社会急剧转型。加上改革开放以后启动的、仍在进行的由计划经济向市场经济的转型，中国特色社会转型呈现明显的多元、多重、长期、复杂、交织、并发等特征，带来了前所未有的大量复杂的社会问题，也催生了大量特殊的多层次、多样化、个性化、泛在化、终身化的学习需求和教育需求。创新教育理念和教育模式、改革现行教育体制、教育内容，满足这些需求是保证中国社会平稳转型的必要条件之一。
（二）开放大学的理念、模式与历史使命
中国的社会转型催生新的教育需求，呼唤新型大学的诞生。
开放大学是以开放、灵活、全纳、终身、优质为核心理念，面向全体社会成员，以现代信息技术为支撑、实行多种模式办学和混合式学习、服务终身学习和学习型社会建设的新型高等学校。
开放大学是新型大学，新就新在她的理念，新在她明确面向全体社会成员，尤其是以大量失去了接受高等教育机会的大众和各种弱势群体为主要教育对象和其不可替代的促进教育公平的作用；新在她依托和挖掘各种技术包括数字技术、网络技术、移动技术的巨大潜力，搭建开放、灵活、方便、无时间地域界限、人们可以自由进出的广阔学习和求知的平台；新在她能主动、积极地捕捉和因应社会转型进程中催生的多样化、个性化和不断变化的学习需求；新在她天生地具备完成上述使命的理念、平台、机制、潜力和能力。开放大学是我国高等教育体系中的一颗新星。开放大学的建立、改革、创新、发展、试验的意义远远超出自身。
开放大学的核心是大学、是负有特殊使命的新型大学。她的新还在于，它又不仅仅是大学。人们如果考察一下我国开放大学及其前身电大所从事的大量的学历非学历、正规非正规、服务于不同地域、不同人群的教育活动，就不难发现，开放大学还是一个集多种功能于一体、跨越人为设置的不同教育层次和教育板块壁垒、因应社会转型、服务于终身学习和学习型社会建设的新型教育综合实体。她们在长期的质疑声中，有意或无意地完成了许多不为人知的历史使命。她们所从事的大量活动证明，她们是我国终身学习和学习型社会的践行者，是各地紧缺人才和人才紧缺素质的培训者和提供者，是社会和谐和文明发展的助推器和稳定器，是教育均衡发展和教育公平的促进者，是教育与信息技术深度融合的探索者和先行者，是当代高等教育新理念、新模式、新机制的探索者和开拓者。这是她们对于中国教育和中国社会转型与发展的贡献，也是她们已经践行并应当继续履行的历史使命。
上海开放大学及其前身上海电视大学过去二十多年办学的一大特色是，在努力办好学历教育的同时，十分重视不断变化的社会需求与学习需求，通过改革和创新，认真履行上述功能。例如，他们自上世纪九十年代开始对上百万上海市民的计算机技能培训和发证、和英国会计公司合作培训通晓国际会计规则的财会人员，不仅满足了干部和市民的不断增长的学习需求、提高了他们的素质，也有效地帮助上海市解决了改革开放初期计算机人才和技能紧缺和后来浦东开发初期合资独资企业缺少合格财会人员的问题。他们的办学定位得到了业内业外、上海市政府甚至国际上的普遍认可，、。直到蒋红校长两年前就任上海开放大学校长，上海市领导仍然明确叮嘱：上海不缺一所普通高等学校，上海需要的是一所奉行终身教育理念，为上海学习型社会建设发挥支撑作用的大学。我们认为，开放大学和电大的这种使命和功能应当得到充分肯定、支持和激励，应当成为开大建设、电大转型升级和定位的一个重要方面。从传统高等教育观念出发为开放大学划定不得逾越的边界，或者认为只能在参照现存体系和现有模式中寻找开放大学的边界和定位是不可取的。
（三）“1+5”试点的进展、活力与启示
“1+5”的真正意义不在于中国高等学校序列中出现和增加了六所开放大学，而在于：，是国家推动高等教育改革、探索建设有中国特色的学习型社会的一项重大战略举措。这项改革虽然启动仅两年左右，但已经取得了重要进展：
1）试点学校获得了一定的本科办学权，办学自主权有所扩大，学校的专业和课程设置更加规范，更加贴近社会需求与当地经济发展实际，更加注重与普通高校包括国外名校、行业、企业合作，建立联盟关系，以提升办学质量、加强质量建设。
2）试点建设普遍得到了各省市政府、社会各界的大力支持，不仅因此解决了不少过去长期得不到解决的问题，而且，大幅度提升了开放大学在建设当地学习型社会中的地位和作用。
3）多数试点学校的地县级分校和学习中心松散的状况因此得到根本扭转，增强了省市总校与基层分校或学习中心的合作，加强了本省市系统办学的凝聚力。
4）随着学校部分办学自主权的取得，调动了试点学校创新办学理念、模式，试行双模式办学、混合式学习和中职、高职和本科衔接试验的积极性和主动性。
5）—个新气象是五所省市开大之间和他们与国家开大之间形成了一定的竞争关系，催生了改革原有体系和探索建立新体系的现实需求，也使国家开大面临新的压力，是其两年多来采取一系列措施加强自身建设、增强办学、管理和服务功能和能力的一个重要原因。
6）学分银行在制度建设、实体建设、学分考核、认可、储存试点试验等方面取得了显著进展。
“1+5”试点的启示是：电大转型不是简单翻牌，而是符合条件、经过审核和批准的转型升级，是一次质的提升，是一项重大的教育创新与改革，是电大发展的一个新阶段，是建立具有中国特色开放大学及其体系体制的战略步骤和良好开端。
二、电大的转型升级
“1+5”试点以后，还有39所电大能否和如何转型升级，不仅是这39所电大关注的问题，。
（一）电大转型升级的合理性
电大的转型升级不仅是我国社会转型的需要，也是具备了三十多年实施远程和开放教育经验的电大的合理期盼。国际上还找不到一所没有起码的本科办学权和不能授予学士学位的开放大学。根据亚洲开放大学协会2004年对亚洲十四所开放大学和英国开放大学的调查，，其余十四所国外的开放大学都具有本科办学权和学士、硕士学位授予权，8所还有博士学位授予权。我国电大已经在独立举办专科的教育层次上运行了35年，积累了丰富经验，奠定了转型升级的基础。早在1995年，。电大转型升级，扩大和提升其办学功能和能力，是中国电大人的正当发展要求，也是我国尽快建立和完善中国特色开放大学体系、完成“纲要”提出的2020年基本建成学习型社会目标、促进我国社会转型平稳前行的战略举措。
（二）电大转型升级的条件
电大转型升级是电大的一次质的提升、是进一步发挥和激活电大办学潜力和活力的战略举措，是我国教育体制改革和创新的一次重要试验。总结“1+5”试点的经验，电大转型升级拟设立并要求必须达到如下目标：
①厘清理念；
②明确定位；
③取得省市政府支持；
④提升师资力量；
⑤提高科研水平；
⑥激活和完善体系建设；
⑦构建质量保障体系；
⑧制定切实可行的发展规划。
（三）电大转型升级的前景
电大已经具备了35年从事开放远程教育的经验。相当一批省市电大在硬件、软件方面已经具备了转型升级的一定的基础。因此，这些电大转型升级不是从零开始，也不是建立新的大学，我们建议从实际情况出发，不必重新设置标准，亦不必等待终身教育法的出台。，随着后者的转型升级先统统翻牌为开放大学，以后再逐一审核是否能成为独立举办的省市开放大学，因为这难以达到电大通过转型升级应当达到的目标和要求。我们在调查问询中首先阐明了开放大学的理念和特色，并得到了基本认可后，就是否希望成为独立设置的开放大学和本校（电大）是否具备升级转型为独立设置的具有一定本科办学权的开放大学条件，向39所电大校长书记进行了问卷调查。得到的结果是，70%以上的受调查者希望成为独立设置的开放大学，但问及他们如何自我评价本校转型升级的条件时，得到的结果见表一。
按照符合条件、逐一审批的原则和上述数据，可能有二分之一左右的省市电大存在一两年内转型升级的希望。其余电大可能选择待条件成熟时申请转型升级，或者选择留在系统中，发扬原系统的优势，通过改革和创新，克服存在的问题，继续探索和发展新形势下系统办学的模式，开创新的局面。
（四）电大转型升级的路径
建议国家教育决策部门总结和参照“1+5冶试点工程转型升级的经验，在即将出台的办好开放大学意见中明确电大转型升级要达到的条件、要求和程序，然后考虑对已达到条件和目标的电大，由省市政府提出，经专家评估，，逐一转型为独立设置、省市管理的开放大学。
三、开放大学的质量、质量观与质量保障
毋庸讳言，电大、开大办学存在众多挑战。长期挥之不去的一大挑战是其质量受到业内外的普遍质疑和关注。此中原因是多方面的，有电大自身的原因，更多的是长期存在而没有得到及时解决的理念、定位、体制和政策方面的因素。改变这种状况，树立开大、电大的质量信誉，是电大转型和开大建设、可持续发展的严峻挑战，是开大电大、政府和社会必须正视和面临的长期的共同任务。我们主张从以下方面从根本上回应这一挑战：
（一）明确开放大学的质量观
明确开放大学的质量观，必须从“究竟什么是质量”开始。、世界远程教育理事会和国际教育界公认的“质量就是达到了设定的目标”的定义（fitness to purposes①），质量取决于设定的目标、目的和达到目标、目的的程度。据此可以得出如下结论：质量是相对的；质量是多元的；质量是可以分层次的；质量高低最终要看效果。开放大学设定的培养目标、目的达到了，就是有质量，达到这一培养目标的毕业生的比例很高，同样是高质量。反之，如果笼统地主张用普通高等学校的质量观、质量标准和指标、质量评估程序和模式、质量评估专家队伍来看待、评估和引导办学面向、培养目标有不同定位和明显差异的开放大学/电大的质量，使开大、电大不断向普通高校靠拢、看齐，就必然使开大、电大慢慢失去其本身的理念、特色、活力和生机，路子只会越走越窄，甚至发生生存问题。我国电大在过去的发展进程中不止一次有过这样的经历。
要回应社会对开放大学的质量质疑，必须首先明确和鼓励树立科学、合理的开放大学质量观，并制定相应的质量标准。80%以上接受问询的开大电大书记、校长、院长认为要充分考虑到开放大学/电大的办学理念与传统高校不同，教育对象和培养目标不同，办学模式和学习环境、方式不同，专业方向和侧重，开放大学办学的社会影响和社会效益发生和表现的形式不同，不应当套用衡量和评估普通高等教育学校尤其是重点高校的质量理念、标准、专家队伍、工作方式来看待和评估开放大学的质量。、现在国家开大担任领导工作的同志还认为，普通高校尤其是重点高校的学生是经过高考选拔择优录取的高中毕业生，同时，国家对整个开大电大系统46所学校及其360万学生一年的总投人还不及一所重点高校，如坚持同样的质量标准不太合理。原苏州吴县是全国百强县中的佼佼者，有两千多家合独资企业，年产值达1300亿元。1990-1995年间，全县七个常委中，先后有五人是电大毕业生，29个乡镇领导中，21个取得了电大培训合格证书。用实践检验和最终社会效果的视角来观察，人们很难分辨他们与成千上万在吴县工作、来自国内众多名牌大学的毕业生所接受的高等教育质量谁高谁低，对吴县发展的贡献谁大谁小，只能说他们接受的教育面向和培养目标不一样，贡献社会、体现质量、检验效果的方式不同，且难以相互取代。吴县的例子在全国各地并非个案。
只有树立了正确、科学的开放大学质量观，并建立符合开放大学办学理念、培养目标、办学模式和特色的质量标准，才能为开放大学/电大质量的提升建立科学、宽松、适切、公平、公正的环境，使之从向普通高校看齐的压力中解放出来，真正遵循开放教育的规律，按自身的理念和特色办学。实际上，笼统地提出开放大学质量标准应与普通高校一样几乎没有可操作性。，即试图制定各国共同认可的高等教育各专业的质量标准，从而使各国间的学分、学历、文凭、学位互认问题迎刃而解。实践证明这是不可能的。不仅各国之间不可能，一个国家内部也是不可行的。以我国为例，中国两千多所高校，至少分四个层次：高专高职、普通高校、211、985，有一个共同的标准吗？即使985之间，甚至一墙之隔的北大与清华之间，有一个共同标准吗?实施上述主张的一个具体建议是开大专业与普通高校相同专业遵循国家制定的学历教育的统一学分标准。且不论开大电大专业的课程结构和具体课程的要求是否应与普通高校的相同专业完全一样，即使如此，学分只是对学习者学习时间管理的数量单元，一般难以以此作为衡量质量的量化手段。如果提出“与普通高校一样”就要回答：同哪个层次的普通高校一样，与哪个学校的一样？我们不认为这是一个回答得了的问题。实际可行的应当是，结合自身办学理念、办学面向、培养目标、办学特色，设定特定专业和设计相关课程时，参照而不是照搬相同层次和相关普通高校相同专业的基本要求和标准，包括国家制定的学历教育的学分标准，按照开大电大自身的办学面向、培养目标和要求制定标准，并严格监督执行，把好“严出”关，追求高质量。这就是或应当是开放大学的质量观。
质量观的明确和质量标准的设定体现办学理念，决定办学方向、办学面向和培养目标。如前所述，质量是多元和可以分层的。不同省市可以根据省情市情选择不同的办学定位和相应的质量观、质量标准。事实上，这种差异性在“1+5”试点的办学试验和实践中，在五所省市开放大学的办学定位中已有明显的体现。建议教育决策部门允许和鼓励这一方面的不同探索，并及时加以总结。
（二）开放大学质量提升的内功
如果说建立一个适切的科学的外部环境对开放大学的质量提升至关重要，那么开放大学自身质量提升要练的内功就是立校之本、质量提升之本。何谓内功？内功就是学校和政府两个方面都要认真、准确理解和全面落实开放大学包括广播电视大学中“大学”二字的真正含义，就是制定具体规划、真正按照大学的要求定位、投人和建设开放大学，就是根据开放大学的办学面向、特色和培养目标，按照大学的要求提升和加强开放大学的学科建设、学术和教师队伍建设，特别是自身专职教师队伍建设、强化教学和学科带头人的培养和招聘、提高科学研究水平、配备领导成员。一句话，就是把开放大学办成一所大学。英国开放大学自身有一千多名合格的专职教师，包括一些知名教授，学校科研成果13%达世界一流、50%以上国内一流，由英国高等教育质量署专家按照每个学科评估相加的成绩，教学质量曾连续三年列全英第五，甚至高出牛津大学一位，社会对她必然刮目相看。虽然我们不主张照搬英国开放大学的办学理念和质量观，但英国开放大学按照大学定位建设自身、树立质量信誉的经验仍然值得借鉴。
中国特色开放大学作为一个面向社会全员、服务全社会终身教育的、特殊的、庞大的教育综合实体，只有其核心是一个社会和教育同行认可的、合格的、具备了大学水平的大学，社会对开放大学的质量质疑，才能从根本上得到逐步消除，开放大学的质量信誉才能逐步建立。釜底抽薪，任重道远，但不可不为。
（三）开放大学质量提升的重要战略
开大电大的一大传统、一大优势和一大特色是可以依靠业内外的顶级专家、可以充分利用和传播业内外的优质资源。要总结历史经验，尤其是要认真研究网络化社会知识和学习生成的特点，认真研究和探索如何充分利用自身的数字化平台优势和丰富的网络资源，包括国际上和我国精英高校提供的网上课程课件，提升开大电大的资源、课程和教学、办学质量。要较快地提升开大电大的质量，除了练好内功，需认真考虑实施以下两大战略：
——与国内外尤其是本国本省市重点高校名校合作，开展课程建设、师资培训、课程上网、教改试验、直到联合开办专业、实行师资和领导干部交流互动。开大电大应当弘扬和利用自身优势，积极主动争取这种合作，创新合作模式，做到互利共赢。重点高校名校应当充分看到发展开放大学、提升开放大学质量是我国建设学习型社会的一项重要改革试验和历史使命，与此同时，还应当认识到，传统高校逐步变得开放、灵活、终身、全纳是全世界高等学校顺应社会转型的一大趋势，开放大学在这一趋势中已经走在了前列，在技术应用、课程上网、支持服务、平台建设、系统办学等方面具备相当的优势，两者之间的合作可以优势互补、相得益彰，并非零和游戏。前英国开放大学校长、，当着Edx校长面指出，网上教育、大规模的开放教育已经存在了至少二十多年，并积累了什么可行什么不可行的丰富经验，精英大学以为MOOCs是自己发明的新车轮，企图一切从头做起，没有必要。这种心态和状况在我国同样存在，甚至有过之无不及。当我国的“985”大学谈论应对MOOCs浪潮的战略时，一个已经在我国存在了三十六年、从事网络教育已二十多年、技术应用水平之广、之深、之高冠于全国普通高校、支持服务系统最完整、已经覆盖960万平方公里的开放大学和电大平台和系统，始终没有进人他们的视野。，要求、支持和鼓励普通高校尤其是名校与开大电大取长补短，相互合作，共同探索中国特色MOOCs发展、适应我国社会转型、建设中国特色学习型社会的途径；
——网络海量资源的利用。网络海量资源尤其是MOOCs的出现，提供了越来越多的各国包括我国顶尖精英大学在内的名师课程和海量优质资源。如何根据国情、办学需要，选用其中有用和相关的资源，为较快地提升我国开大电大的教学教育质量服务，是每一所开大电大重塑质量信誉需要考虑的重大战略举措，也是对每一所开大电大教师和学生能否接受和有无自主利用甚至二次开发的能力、学校办学的国际化程度和水平的一个检验。优质资源的存在甚至海量供给是一回事，能否利用和能利用多少则取决于我国国情、政策、学校的课程设置、要求、教师、学生的能力、素质等众多因素。，国家开大发挥自身优势，引领此项研究和试验。
（四）质量保障体系的建立和有效运行
树立开放大学的质量观、练好开放大学质量的内功，必须落实到开放大学自身的建设规划中，建立一个科学、严谨的质量保障体系。这个质量保障体系不应仅仅只是一套制度，而且应当充分体现开放大学的核心理念和远程开放教育教学特点，更重要的是必须有一套校内外的组织架构和人马，保证质量保证体系的切实、有效的运行。
根据实施远程开放大学质量保障主体的不同，可将远程开放大学的质量保障体系分为外部质量保障体系和内部质量保障体系。、制度和监督和评估程序、办法，以及其委托执行的第三方评估机构；广义的外部质量保障体系包括社会各界、政府非政府机构和舆论监督；内部保障体系是由开放大学自身和开放大学体系建立的质量提升、质量管理体系，它应该是包括教育质量标准的制定、执行、教育过程质量监控，以及对质量保障体系本身进行评估和完善的一系列活动的综合。所有开放大学都应结合相应业务建立完善的、具有专业水准的内部质量保障体系，并依据学习者的实际体验做出绩效评估。
四、开放大学的平台建设及其体制创新
（一）开放大学的办学平台是开放大学先进理念与先进模式的物化，是开放大学核心竞争力的栽体
开放大学的特色与强项之一是她与技术的深度融合，并通过这种融合推动自身的办学理念和办学模式创新。因此，开放大学系统建设一个覆盖全国、互联互通的平台不仅仅是技术选择和使用的问题，也是开放大学先进理念与先进模式的物化，是开放大学进行教育创新、改革的园地、是开放大学和开放大学体系核心竞争力的载体，是这个体系作为一个整体存在的物理和技术的纽带，也是考验体系成员是否接受并奉行共商、共建、共享、共管、共赢原则、考验体系有多大凝聚力的试金石。
（二）目前平台建设存在的问题
同样，开放大学包括电大体系的平台建设并非从零开始。目前覆盖全国、已经运行了十多年的电大三级教学平台为推进电大在开放教育和人才培养模式改革方面的实践探索发挥了重要作用，成为未来开放大学体系平台建设的重要基础，同时，也积累和暴露了不少制约开放教育教学质量进一步提升的问题，这些问题集中体现在平台的多级分立，低水平重复，跟踪困难；教学（前台）与管理（后台）相互脱节，支持与服务不及时；平台智能化程度低；资源缺乏交互性；缺乏平台运行绩效评价机制；界面复杂且针对性、开放性、有效性不高，运维成本高等。
更重要的是，开放大学新体系、新机制的建立，先进理念和质量观的树立和贯彻，加上我们对远程开放教育规律的持续探索，都要求在电大系统平台的基础上建设一个集约化、智能化、成本低、效益高、覆盖全国，体现开放大学核心竞争力的云平台。这是中国特色开放大学体系建设的迫切而具体的战略工程。
（三）开放大学体系平台建设的指导原则
开放大学体系平台建设是一项涉及从理念、定位、性能、架构、成本、管理到一个个技术细节的庞大的、复杂的系统工程，需另行研究。本研究仅提出一些基本原则：
——覆盖全国，互联互通，能满足不同地区、不同人群的多元化、个性化、泛在化、终身化的学习需求。
——体现远程开放教育优势，满足开放、远程和在线学习、教学、服务与管理需要，并与普通高校合作，为建立中国特色MOOCs体系作出贡献。
——体现开放大学的质量观，支持大规模、开放和在线课程及其学习支持服务，支持教学活动和过程的监控，支持网上教学质量常态评估，保证质量保障体系的有效运行。
——研究和密切跟踪技术发展，实行先进技术与实用技术的适时、动态、有机结合，实现信息技术与远程教育的深度融合，通过新技术应用推动教育理念和模式创新，不断增强开放大学的核心竞争力。
——实践共商、共建、共享、共管、共赢原则，创新平台建设和管理体制，支持开放大学新体系、新体制和联盟组织的运行。
——练好办“大学”的内功，支持学科、专业和课程建设，支持学科和远程开放教育研究，支持大数据学习分析；支持学术、技术和管理服务队伍建设。
根据其提交的挂牌以来的工作进展报告，国家开放大学两年来在技术开发、应用、资源建设、整合、平台功能和水平提升等方面已做了很多工作，为建立一个能到达上述要求的平台打下了良好基础。现在需要的是按照上述原则，通过协商，达成一致意见，开始共建行动。，由国家开放大学牵头，开大、电大、相关高校、行业、企业、机构自愿参加，吸收部分办学、管理、技术、资源方面专家参与，成立我国开放大学体系平台建设小组，研究并提出可行方案，作为国家推行开放大学试点的一项重点工程，。
五、中国特色开放大学体系的建立：挑战、机遇与对策
（一）电大体系的历史贡献和面临的转型挑战
1.电大体系的历史贡献
中国特色开放大学体系建设不是平地而起，一定意义上是已运行三十多年的广播电视大学系统的转型升级。这个系统已经形成一个覆盖全国城乡的办学网络，远程教学基础设施、远程学习支持服务和质量保障体系建设等已有相当水平，且分工协作，运行有序，相互依存，富有一定特色。通过这个体系，全国广播电视大学系统将高等教育和众多培训项目传送到广大城乡、特别是农村和民族边远地区，是电大办学的重要支撑和保障。这个系统与技术融合之广度和深度走在全国高校前列。
2.传统电大体系存在的问题
经过三十多年运行，这个系统暴露出如下弊端：
1）办学权过于集中，系统管理体制较僵化。目前电大体系的办学权过于集中，专业和课程设置、教材选择、。这不仅导致地方电大缺少办学自主权和积极性，，缺乏学科专业以及课程建设的自主意识与创新意识。自身的学科专业建设能力、课程的建设水平、教材建设能力以及科研水平，总之，独立办学能力长期得不到提高。更重要的是，限制了地方电大为千差万别的地方经济社会发展服务及学习者群体服务的适切性、灵活性和主动性，导致电大事业长期以来没有被纳人区域教育发展规划，处于边缘化地位。
2）政府部门之间和政府与电大体系之间的事权和职责划分不清。，，，至今无合理、明确的正式定位和划分。，，造成省市政府对电大的管理职能虚化，省级教育行政部门对省级电大在事业发展的规划方面缺少支持，影响了电大的发展。
3）办学系统比较松散。地方电大教学管理上是全国电大系统的子系统，又是地方政府所属的独立设置高校，基层电大需要接受多头指令，形成业务上集成、实际系统结构比较松散的格局。目前，基层分校正在陆续更名，但往往不涉及职能及运行机制的变化。条块割裂，难以提高办学效益，不利于创新，不利于质量保障体系的有效运行。
4）成本利益分担不太合理。，没有公之于众的相应的预算决算机制，管理使用缺乏透明度。电大系统发展不均衡的问题与地方经济社会发展密切相关，电大的统一政策造成成本利益分担机制欠公平，影响了系统结构优化，造成管理体制上的矛盾。相当数量的基层电大发展受到影响。
（二）新形势呼吁新体系新体制的建立
“1+5”六所电大正式挂牌为开放大学并取得了数量不等的本科专业独立办学权和学士学位授予权。五所省市开放大学为独立法人和独立办学实体，明确由省市政府管理。他们与国家开放大学的关系，，已发生了一定的实质性变化。继续实行办学权和教学管理权过度集中的体制已不可能，同我国各地区面对的双重、多元和相互交织的社会转型催生的越来越多样化、个性化、泛在化、终身化的学习需求、与开放大学奉行的核心理念和应当发挥的功能皆不相适应。
根据本报告在电大转型升级前景中的分析，现存39所电大中的一部分省市级电大也可能在近一两年内实现转型升级，取得与上述五所开放大学相同地位，他们与国家开放大学的关系也将发生实质性变化。其余电大由于种种原因可能在一定期限内难以达到转型升级的要求，或创造条件继续争取，或选择留在系统，作为国家开大的分院，与国家开大长期共存，势必形成一群开放大学独立办学和国家开大与电大转成的分院继续实行系统办学同时存在的局面。这种局面可能是过渡性的，也可能是长期的。面对这种局面，教育行政部门和国家开放大学势必面临两项任务：在改革、创新、提升原有电大系统办学的运行体制、制度，开创国家开大与其分院系统办学新局面的同时，建立适应一群开放大学独立办学新形势的新体系、新体制。
在我们向一百多名开大、电大书记、校长和部分相关院处干部的调查中，55.，下放管理权限和职责，扩大省市电大办学自主权，建立既相互支持又相互制约的新体系新机制；41.58%的人主张改革现行体制，建立合作、竞争、共赢的新体系新体制；只有2.97%，即三个人主张维持现状。
（三）国家开放大学的定位和功能而临的战略选择
、功能迎接新局面新挑战。立足我国国情，参照国际上开放大学办学体系或办学系统的普遍模式，我们认为我国国家开放大学的未来发展无非有如下三种战略选择：
1.彻底的“大一统”模式。从英国开放大学到英迪拉•甘地国立开放大学、、斯里兰卡、印尼、泰国等国家的国立开放大学，不管是发达国家还是发展中国家，凡是号称国立的开放大学，办学体系一般实行“一杆子到底”，一元化领导，即从总部到分院、到最基层的学习中心，人、财、物都由总部统一收支、分配和管控，教学、管理和质量监控皆由总校负责。这种体制的好处是，目前我国电大体系面临的不少弊端基本可以避免。但我国电大系统的状况是，除了专业设置、课程、、省市以下各级电大实施外，、省市到地市、县级电大不同层次的人、财、物皆互不隶属，相互无干预权利。国家开放大学如果要学习英国等国家国立开放大学的彻底的大一统模式，这就要回答至少三个问题：、国家开大是否愿意和有能力把整个系统八万五千名职工接收下来，统一发放工资和负责他们的一切福利和养老？二是44个省市和计划单列市、八百多个地州和近两千个县是否愿意把近二百亿的固定资产和大批他们直接管理的干部、教师统统交给国家开放大学、放弃多少他们仍然控制在手的让电大服务于地方经济和社会发展的权力？三是这样做是否符合简政放权、多给地方和学校自主权、更好地服务地方经济和社会发展的大方向？我们认为，在我国国情下，在实行了教学分层管理、人、财、物互不隶属三十多年后的今天，再实行这种大一统模式没有可行性。
2.独立办学自负盈亏模式。上述提及的国家中凡是号称国立的开放大学还有一个共同特点：本身都是有几十万到几百万学生的办学实体，并配备了相应设施、支持服务体系和相应数量的教学、研究和管理人员。如英迪拉•甘地国立开放大学，本身有22个直属学院、直接施教和管理三百五十万学生，遍布和几十个国家，远远超过已经建立的十三个州立开放大学学生数的总和。除接受国家补贴外，自负盈亏，在与本国十三个州立开放大学若即若离的关系中处于完全主动的地位。，同这些国家的国立开放大学最大的区别在于，它主要不是一个直面学生的办学实体而是一个全国电大办学专业、课程规划、策划、管理、支持和发证机构，、课程要求和下达的招生指标承担。，生存和经营主要依靠各省市电大开大每年上缴的各种管理费用。我国国家开放大学现在可否选择英迪拉•甘地国立开放大学的完全的独立办学、自负盈亏模式以确保在系统图中处龙头位置?这就需要回答：国家开大是否具有足够的软硬件实力？在打破现存系统通过招生名额分配和招生的地域限制从而避免了省市电大之间的竞争状况以后，如何避免国家开大实行独立办学与省市开大之间可能形成的恶性竞争及其对建立新体系带来的负面影响？三十四个州和领地中，仅有13个建立了开放大学，英迪拉•甘地国立开放大学在国内拥有足够的市场空间，又由于其语言优势，还拓展了国外市场，目前国外学生已达六万。我国国家开大无论从主观上和客观上，都尚未具备这种相应的条件、优势和竞争力，现在再选择走完全独立的办学实体、自负盈亏的发展道路将十分艰难，前景难以预料，也基本上不可取。
3. 直面挑战、抓住机遇，调整自身功能、责职、定位和与省市开大电大的关系，开创多元发展的新局面。这个建立和运行了三十多年的体系是一个相互依存的体系。我们认为，对于国家开大来说，重要的是要调整自身功能、责职、定位，直面和主动、积极适应这一新的现实，努力把挑战变成机遇，开创多元发展的新局面。我们也认为，如此选择是现实的，，国家开大顺利转身、开创多元发展的新局面也是完全可能的。为此，建议调整后的国家开大承担如下四大责职和功能：
1）遵循“志愿参加、平等协商、促进合作、协调战略、共同管理、资源共享、各具特色”原则，促进和领衔建立中国开放大学联盟、承担其秘书处职责和通过联盟促进建立和发展开放大学之间的新型合作、共建共赢，包括新型合作办学关系；
2）与没有转型升级或选择留在体系的省市电大合作，改革现行体系和机制，下放管理权限和职责，扩大省市分院（电大）办学自主权，建立责、权、利明确，相关分部、学院各具特色、各展所长、各得其所的、既相互支持又相互制约的新体系、新机制，继续实行和提升系统办学，提升系统办学水平、效果和效益。考虑到这些仍然留在开大体系内的电大多数可能最终是中西部尤其是边远、欠发达和少数民族地区学校，、财政部申请专项经费，由国家开放大学组织实施，建设和加强这些学校，作为国家实施西部人力资源开发和教育扶贫的一项重大战略措施和国家开放大学自身能力建设的重点工程。从其进展报告可以看出，国家开放大学两年多来已经把加强这些学校的建设作为能力建设的重要方向，如新建的63个云教室全部分布在新疆、西藏、云南、内蒙古、甘肃、贵州、广西等西部地区；
3）坚持特色办学、较高层次试验办学、逐步扩大直接办学规模。为此，建议国家给予国家开大更多的办学自主权和相应支持，使国家开大在办学水平、质量提升、改革创新、国际交流合作等方面在全国起引领作用；
4）提升服务、咨询和指导功能和水平。提供更高水平的咨询、更优质、更有针对性的平台建设、资源开发、学习支持、干部和师资培训、研究试验、提供信息资料等服务。
（四）中国特色开放大学新体系新体制的建立和发展
1.建立新体系的现实需求与紧迫性
如前所述，、相互依存的办学体系。这种相互依存的关系不会因为五所省市电大包括再有一些省市电大升级转型为独立举办少量本科专业的开放大学而停止、而不复存在。恰恰相反，“1+5”需要面对新的形势、新的主体和身份、建立新的合作模式、机制和规则，形成新的体系。事实和理由有三：
1）五所省市开大与国开继续合作或者仍然依靠国开办的专科、本科专业数如下：北京开大：专科，26；本科，16。上海开大：专科，无，本科，11。江苏开大：专科，15；本科，25。云南开大：专科，32；本科：12。广东开大：专科，29；本科，19。他们升级后获得的独立举办的本科专业数依次为8、3、4、4、4个，目前还刚刚开始招生，在他们总的办学份额中和学生数中比例很小。贸然切断和停止这种合作，不仅断了国家开大、也断了这五所省市开大的生存基础。这是双方都不会也不可能做出的选择。以后转型升级的省市开放大学也仍将面临同样情况和要求。
2）过去的体制决定了省市电大包括五所现在升级的省市开放大学独立举办本科专业的经验和能力尚有不足，这种经验和能力即使在获得一定的独立办学权后仍然需要一段时间积累和提升，包括继续从与国家开大的合作中学习，并通过合作，继续办好这些合办专业。
3）共建、共享包括共同利用业内外的优质资源，共建、共用覆盖全国的网络平台，共同探讨开放教育的创新和如何成为我国国情条件下不同地域、地区学习型社会建设的先行者等，无论从提升质量、降低办学成本、发挥开放大学的独特功能，还是继承好的传统、，都是中国特色开放大学的本质要求，都需要按照新形势建立新体系新机制才能实现。，“1+5”普遍采取等待和观望态度。
上海开放大学前党委书记兼校长张德明教授认为，即使部分电大转型升级为独立举办少量本科专业的开放大学以后，由于历史和现实的原因，如专业布点、平台使用、支持服务网络、资源共享、降低成本考量，包括省市开大的独立办学的能力、经验等原因，省市开大与国家开大这种相互依存的关系仍然会持续相当长一段时间，同时，按照“五共”原则建立新型合作共赢关系仍然是对各方有利的明智选择和重要战略。现任校长蒋红教授认为，建立新的合作机制具有相当的紧迫性，他建议五所省市开放大学与国家开大的合作体制、规则正式明确前，应尽快成立一种临时的机制，如六所开大的联席会议，以商讨如何建立上述体制机制和相互之间的合作等事宜。
2. 新体系建立的原则
1）继承和发扬原来广播电视大学体系合作共济的原则，探索建立中国特色开放大学新体系；
2）新体系的建立和运行遵循“平等协商、促进合作、协调战略、共同管理、资源共享、相对独立、各具特色”原则；
3）有利于各省市开放大学按照开放大学的核心理念改革创新，办出特色，发挥多重功能，实现开放大学在我国学习型社会建设中的战略作用。
3.新体系的名称、架构与运行机制
1）新体系的名称
实行“平等协商、促进合作、协调战略、共同管理、资源共享、相对独立、各具特色”原则和实现共商、共建、共享、共管、共赢目的是基本原则，。目前暂按国开杨志坚校长提议的中国开放大学联盟一名提出新体系的架构和运行机制。
2）新体系的架构
中国开放大学联盟由中国国家开放大学和已成立的省市开放大学共同协商、。
联盟应当是一个有组织、有目标、有章程、成员自愿参加、合作共赢，既相互激励又相互制约的非政府组织机构。
中国开放大学联盟是一个开放的平台，只要承认和奉行本联盟章程，有兴趣参与、从事和推动开放远程教育发展的高校、机构、行业、企业和个人，经联盟理事会批准，都可以参加。
3）新体系的运行机制
①由国家开放大学牵头与省市开放大学协商共同起草、通过中国开放大学联盟章程，并征求省市教育行政部门意见，；
②建立中国开放大学联盟理事会，、成员学校主要行政负责人、省市教育行政部门代表、行业企业代表、社会知名人士、知名专家、干部和教授代表组成，作为联盟最高决策机构；
③设立联盟学术委员会，就开放大学的社会职能、办学与教学制度、质量标准、平台建设、能力建设与发展机制等联盟范围内的学术问题进行讨论，提出决策和咨询意见；
④联盟秘书处设在国家开放大学，理事长由国家开放大学校长或校长指定的副校长担任，秘书处履行组织、管理、联络和提交年度报告的基本职责；
⑤联盟理事会设主席，由选举产生；
⑥联盟成员按年度缴纳相应会费。联盟可以接受成员和社会捐赠；
⑦联盟正式建立前，建议由国家开放大学校长不定期地召开省市开放大学校长联席会议，讨论联盟成立筹备工作、“1+5”之间的合作和共同感兴趣的问题。
中国开放大学联盟的主要职责：
①修定和执行中国开放大学联盟章程，在“平等协商、促进合作、协调战略、共同管理、资源共享、各具特色”原则基础上，提出中国开放大学合作办学的中长期规划和年度计划，包括资源建设、技术应用、平台建设、师资、干部队伍建设和培训、科学研究与创新实验、质量监控和国际合作交流；
②制定联盟经费使用的预算和决算；
③在协商一致的基础上制定提升开放大学的质量和信誉的规划、行动计划和规则；
④承担信息交流、经验共享和重大国际交流活动的策划；
⑤在协商一致的基础上，、省市政府提出政策诉求与建议；
⑥促进成员之间的交流与合作、成员之间的矛盾纠纷的解决和协调等。
（五）中国特色开放大学宏观管理体制的相应调整与新体制的建立
中国特色开放大学新体系的建立必然要求开放大学国家宏观管理体制作相应调整，建立新的宏观管理体制，、国家开放大学、省市人民政府、省市开放大学进行科学定位，明晰各方事权，划清各方职责，建立一个相互支持、相互激励又相互制约，以保障我国开放大学事业顺利健康发展的新体制新机制。从我国国情出发，我们建议新宏观管理体制中四大成员定位如下：
通过立法、规划、管理和质量监控对全国开放大学实行宏观指导和管控，负责争取和分配国家资助开放大学发展的资金，指导中国开放大学联盟章程的制定和运行，。
，或者是否需要通过本身体制创新更好地解决这一问题。，开放大学的办学理念、多重功能和体制、教学创新，常常超出现行主管司局高教司或职成司的管理边界，影响决策和办事效率。自上世纪八十年代以后，一些国家接受了终身教育理念为指导面向未来的教育改革的基本理念，，统筹和管理终身教育事业发展和机构，指导面向未来的相关改革和创新。，成立终身教育司，管理开放教育、继续教育、成人教育、社会教育、终身教育等相关业务，并可考虑承接指导相关教育改革和革新的功能。
——国家开放大学
除上述第三点明确的1、2、3条功能与责职外，其服务功能拟进一步补充、明确如下：
①学习资源建设：建设能够满足开放大学开展学历与非学历教育需要的优质数字化学习资源。承担国家终身学习数字化资源库建设任务；建设国家开放大学数字图书馆，满足开放大学教学、科研及社会服务需要。建立开放大学资源建设、认证标准体系和管理规范，探索市场化的资源共建共享机制，创新服务模式，为其他高校、社会办学机构和公众提供社会化的有偿或无偿的学习资源服务。
②体系网络平台建设：充分利用现代信息技术和互联网，建设国内一流的网络平台，实现国家开放大学和各省市开放大学、学院、学习中心之间网络高速连接，具有一站式、开放性、可扩展的软件系统，形成覆盖全国、四通八达、自成体系的国家开放大学网上校园。
③师资队伍建设和培训：根据实际需要，为地方开放大学提供包括教学、科研、管理、远程学习支持和技术队伍的支持和定期不定期的培训服务。凝聚多方人才资源，创新教师共享与协作机制，形成以课程团队运作为特征、学习支持服务为特色的教师队伍、教学管理队伍、技术支持与服务队伍，为学习者提供全方位和个性化的远程学习支持服务。
④系统院处以上干部培训：从实际出发，就开放大学的理念、模式、特色、创新、成功案例和面临挑战、国内外开放远程教育动向与趋势、我国开放远程教育发展的相关法规、政策、历程、经验和教训等，对系统内新提拔的院处以上干部，从不同单位调人包括从普通高校调人的领导干部进行一定期限的专业化培训。
⑤科研创新实验：建成国家级远程教育重点实验室，成为我国远程教育资源中心、远程教学研究中心和实践基地；建设重大科研攻关项目和科研平台，开拓创新科研成果转换机制，增强开放大学科研服务社会、服务教学的职能，提升整体科研水平，培育开大科研文化和创新思维。
⑥质量监控：坚持和弘扬开放大学质量观，根据开放大学办学理念、功能定位、教育模式、学习模式，研究、提出中国特色开放大学的质量标准，开展质量过程监控，完善质量保障体系。
——省级教育行政部门
将属地开放大学作为省属高等学校进行投人、建设、领导和管理。考虑开放大学的理念和特点，按照建设一所大学的要求，提升开放大学核心能力和资质。分配地方政府资助开放大学的经费。审批省市开放大学的专科专业设置和调整申请。、，审批开放大学本科专业设置，。
——省市开放大学
按省属高等学校进行建设，是独立的办学实体，在本省范围内行使如下职能：重视自身建设，按照一所大学的要求提升自身的水平和质量；结合本地实际，改革创新，完成办学任务；适应本地社会转型和经济发展需要，按规定提出专科和本科专业设置和调整计划；建设省内学习支持服务体系和网络；完善省市开放大学体系建设；积极参与开放大学联盟的活动，促进开放大学联盟的建设和新型合作关系的建立；共享共建国家开放大学资源的同时建设面向地方的资源；完善质量保证体系并有效运行。
要保障我国双重、多元、长期、复杂的社会转型的平稳和顺利，要使中国梦落地生根，不仅要有成千上万的工程师、发明家、管理者和各个层次、各行各业的精英人才，还必须大幅度提升已经与我国快速前行的经济和社会发展程度很不适应的十三亿人口的文化、道德、知识、技术、技能等方面的素质。终身教育、学习型社会建设、改革和创新现行的教育体系、教育体制和教育制度是唯一的答案。中国特色开放大学和中国特色开放大学新体系新体制的建立和有效、有序运行将被证明是向这一正确方向前行的重大战略举措。时不我待。，制定必要实施规划，出台相应政策措施，精心部署并精心指导，实现世界上最庞大的开放远程教育体系的整体转型升级、开创新的局面是完全可能的。
基金项目：。
作者简介：课题组顾问：郝克明；总召集人：王一兵；参与策划成员：张德明、徐皓、丁新、韩民、陈信、张铁道、罗骥、金丽霞；报告执笔：翁朱华、王一兵；报告修改定稿：徐皓、丁新、王一兵；其他参与研究人员：孙福万、徐辉富、姚文建、彭绍礼、章玳、白晓晶、刘汉民、许海霞、龚志武、朱肖川、殷丙山、赵样、陈娬、张春明。
转载自：《开放教育研究》杂志 2014年12月第20卷第6期
排版、插图来自公众号：MOOC（微信号：openonline）
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