编者按：近日，我院孟庆国教授与我院博士生李晓方发表了题为《变革与转型：“互联网+”地方政府治理》的文章。文中详细阐述了“互联网+"和地方政府治理之间的相互联系。
孟庆国：清华大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学中国农村研究院副院长，中国延安干部学院兼职教授。主要研究领域：政府管理与创新;政府治理、绩效与能力建设;电子政务与政府信息化战略。
李晓方：清华清华大学公共管理学院博士生。
“互联网+"和地方政府治理之间相互联系又相互依存，“互联网+”发展和繁荣离不开网络等基础公共设施以及制度环境的构建，政府也应积极利用互联网技术实现自身的“升级换代”，以政府自身治理能力和丰段的现代化，推动经济和社会的现代化发展。
“互联网+”作为经济和社会发展的新着力点，正在引起广泛的关注和讨论。总体而言，当前有关“互联网+”的讨论主要集中在产业发展领域，那么从地方政府治理的角度出发应该如何看待“互联网+”?面对“互联网+”的热潮，地方政府应该如何找准和把握自我的定位?
认识“互联网+”与地方政府治理关系的两个维度
探索分析“互联网+”与地方政府治理之间的关系，就是要回答和说明地方政府与信息化融合之间的关系。这里主要包含两个层面的问题：一是地方政府自身的“互联网+”，二是地方政府推动下的经济、社会领域的“互联网+”。
对于第一个层面而言，“互联网+”是条件和环境，地方政府是被改造或变革的对象，其要说明的是移动互联网、大数据等新一代信息技术如何升级和改造地方政府自身的治理能力和水平，推动地方政府治理的现代化。而对后一个层面而言，地方政府在前，是主体，突出强调的是地方政府在推动经济社会领域的“互联网+”信息化融合浪潮中的定位和作用。后一层面的关系在某种程度上可以化约为政府与市场、社会关系的问题，即在推动“互联网+”与产业融合和社会发展中，政府应当如何定位自身角色，进而发挥好市场和社会的作用问题。
“互联网+”下地方政府自身的治理变革
从历史发展的角度来看，互联网技术发展与政府自身治理过程碰撞、融合并不是一个新的现象。20世纪90年代早期，美国副总统戈尔提出信息高速公路发展计划推动网络技术设施的发展。几乎同时，美国国会也通过《政府绩效产出和结果法案》，提出用信息技
术再造政府业务流程，提高政府绩效。有所不同的是，当前以移动互联、云计算和大数据为代表的新一代信息技术对地方政府治理的影响幅度更大、范围更广、程度更深，这突出表现在以下三点。
更新地方政府治理的价值理念。互联网具有平等、开放、协作和分享等基本特点，“互联网+”下的思维方式更是一整套强调“客户至上”和“服务极致化”的理念体系。在这一思维方式推动下，“互动、开放、协同和共享”等基本价值日益受到重视，包括中国在内的世界各国政府都普遍提出了基于“开放、透明和协作”的服务型政府和责任型政府的治理理念和方式，其基本目的就在于通过互联网再造政府决策、管理和服务的模式，进而提供让居民和企业满意的公共服务质量、效率及供给模式的创新。
重塑地方政府治理的运行过程。一是促进政府决策过程的民主化、科学化和公平化。“互联网+”通过在线化和数据化，产生大量实时、可供分析的数据。与大数据技术相结合，在地方政府治理中一方面可以通过对跨部门、跨领域数据进行分析，使政府决策更具超前性、准确性和科学性。另一方面，可以动态地收集民众需求，问政于民，问需于民，提高社会公众对政府决策的参与度，使政府决策更加满足社会关切。不仅如此，政府还可以充分汇聚和利用企业、社会等各方面的实时数据资源，对决策执行效果及时作出评估、调整，使政府决策更加公平、公正。二是促进政策执行和业务流程的再造。长期以来，政府部门管理一直存在着管理者思维定式，互联网和信息化建设也往往以管理者为出发点而忽视民众的需求。技术应用不仅没有有效推动制度变革，反而固化了政府部门的信息权力，给政府部门间的信息融合和协作带来困难，其直接后果往往就是便民、利民的目标无法有效实现。因此，利用“互联网+”创新地方政府治理，就要推动政府业务流程再造，优化审批流程，降低审批门槛;就要实现数据和信息的跨部门共享，减少办理环节、压缩办理时限，让数据多跑路，群众少跑路。三是促进政府执行监督的外部化。在“互联网+”时代，信息技术的发展使信息公开的成本大幅降低，公众参与和监督地方政府运作的积极性也大幅提高。微博、微信等社交媒体的发展加速了各类信息在公众之间的传播，来自外部的舆论监督力量会日益壮大。
变革地方政府治理的方式手段。新一代信息技术的发展使政府治理方式和手段也获得极大的拓展和更新。一方面，政府可以自觉利用“互联网+”浪潮和云计算、，实行“互联网+”模式。加快部门间的信息共享，打破信息孤岛，探索建设企业和个人的征信体制建设，建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度等系列管理机制。，改变传统的“以批代管”“”的管理方式，强化事中、，有效推动简政放权。另一方面，要充分发挥“互联网+”所带来的在线化、数据化优势，综合利用大数据等各种技术手段，加强“互联网+”在服务民生、社会安全、灾害预测、抗灾减灾、应急管理等领域的应用，实现公共服务的高效化和社会安全保证的精准化。
地方政府推动经济和社会“互联网+”的角色定位
“互联网+”所带动的经济和社会的升级改造，使整个产业的生态发生根本性的变化。马云曾说：“人类正在从IT走向DT，只有让别人成功，你才会成功!”不论其观点是否正确，其至少说明“互联网+”的产业生态环境已经与传统产业生态有着很大的不同，对创新和市场力量的憧憬会更加强烈。这种不同，既表现在商业模式上，也表现在产业组织和方式上，市场的决定作用会更加凸显，社会的力量会得到更大激发。与此相应政府的角色与定位要作出调整，特别是在战略定位、制度安排和推动措施等方面必须与之相适应。
战略定位方面，地方政府应当将“互联网+”视为现代化政府治理客观环境和现实的基础。在地方治理实践中，受制于认识、利益等多方面因素的影响，不同政府和部门对“互联网+”也存在着几种可能不同的态度和治理定位。一是将“互联网+”视为一种挑战和威胁。持这种观点的地方政府对“互联网+”往往采取消极的态度和方式，其治理过程往往包含着既希望“互联网+”带动经济发展，又害怕“互联网+”带来“麻烦”的复杂心态，对“互联网+”的态度也表现出极强的选择性和投机性，无法从根本上推动良好的互联网生态的形成。另外一种态度就是将“互联网+”定位成一种工具和手段，忽视“互联网+”对政府自身的升级和改造作用。这种定位仅仅是将“互联网+”作为产业发展的推动工具，政府自身的治理和服务理念并没有发生真正的转变和更新。在具体做法上往往是用新技术来做一些“旧的事情”。“服务导向”“顾客至上”等“互联网+”所突出强调的价值和方式并没有真正体现在政府的治理过程中，也不利于产业发展的升级转换。最后一种观点是将“互联网+”视为现代化政府治理客观环境和现实的基础。这种观点充分认识到“互联网+”下政府治理与传统治理方式的差异，自觉分析和利用互联网生态的作用机理，以积极的心态推动“互联网+”在政府管理、产业发展、生活等各个领域的融合和扩散。在这种治理模式和定位下，政府、市场和社会的关系得到较为恰当的处理，治理主体更加多元，治理责任更加分散，治理机制更加协作化，多元主体间形成合作共赢的可持续发展的良性循环和生态，科技创新和新兴产业不断涌现，社会生活更加智能、和谐。
制度安排方面，要以宽容的心态面对和处理“互联网+”浪潮下出现的新事物和新产品，营造相对宽松的制度环境。“互联网+”作为一个对传统模式升级改造的过程，其深化发展势必涉及一些利益格局和管理模式的深度调整。一方面，它可能打破既有的利益分配格局，产生“总体有利，局部阵痛”的再分配效应。另一方面，又因为其生产方式的创新性，也往往会产生新的管理问题，从而给地方政府的治理带来许多新的“不适应”和挑战。但是应该看到，“互联网+”所具有的扁平化、数据化、在线化等低成本运作特点，极大地激发了社会个体创造和创新的热情，带动了经济和社会发展。因此，对于这种新的变化政府应该以宽容的态度积极引导其发展。如“滴滴打车”“专车服务”“互联网金融”等新兴业态，应在不违反现行法律的前提条件下，充分发挥和利用法律所赋予的自由裁量的权力，为“互联网+”提供一个积极宽松的社会环境。在条件允许的情况下，积极探索有利于“互联网+”的试点和试验，探索“互联网+”产业运作规律，并适时推动制度和政策调整。
推动措施方面，要树立数据观和平台观，以数据开放为契机，营造良好产业生态和业态。“互联网+”的时代，数据作为一种生产要素将广泛存在并渗透到社会生活和政府各项业务职能的各个领域，对数据的挖掘和运用不仅意味着政府决策和服务水平的提高，同时也意味着一种新的生产力的开发利用。“数据治国”的理念将成为一种新的治理理念。它一方面要求各级地方政府要善于收集、整理和分析数据，以数据分析的结果作为决策和社会管理的重要依据。另一方面，政府还必须树立数据开放和共享的基本理念。数据的开放和共享并不是要求政府将掌握的一切数据资源无偿、无条件地向社会公开。对于政府而言，至少包括三个层次的开放概念，即政府的信息公开、政府数据的内部开放共享和政府数据的对社会开放。其中，信息公开是对静态的、加工过的数据的公开;数据的内部开放则强调的是基于公共利益的数据，政府内部的共享和利用;数据的社会开放则强调在维护公民隐私的基础上，以机器可读、源文件开放的方式公开数据，供企业和社会大众的开发和利用。就当前的法律、法规等现实条件而言，应重点推动政府政务信息和静态文件信息的公开，促进政府内部的信息共享交换。而对于政府数据的对外开放，尤其要把握好力度和节奏，总体的观点是，态度要积极，节奏要适度，要善于利用“互联网+”所提供的契机，以数据开放带动产业，服务民生，积极充当大众创新和万众创业的“平台营造者、运行催化剂和生态维护者”。
总之，一方面，“互联网+”推动地方政府治理自身的变革与调整，另一方面，地方政府在推动地区经济和社会领域的“互联网+”过程中要转变自身角色定位。这二者之间是相互联系又相互依存的。“互联网+”作为新的产业形态，其发展和繁荣离不开网络等基础公共设施以及制度环境的构建。这需要地方政府积极作为，构建良好的、有利于互联网繁荣的发展生态。“互联网+”的产业形态和业态是以数据和信息流动为核心的，其发展规律也与大批量、标准化的生产工业时代有着极大的不同。这就需要政府在管理和提供服务的过程中，积极利用互联网技术实现自身的“升级换代”，更新治理理念和方式，以政府自身治理能力和手段的现代化，推动经济和社会的现代化发展。
