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上海房产律师崔萍||对公有住房承租人拆迁补偿费性质的法律思考

上海房产律师崔萍 2020-11-21 09:06:51


对公有住房承租人拆迁补偿费性质的法律思考



【摘要】  在新的《城市房屋拆迁管理条例》实施后,因公有住房承租人得到的补偿款而引起的家庭纠纷逐渐增多。由于缺乏明确的法律规范而影响了司法的统一性。本文从共有财产制度的角度分析被拆迁公有住房承租人获得补偿款的性质,以及对公有住房补偿款的共有人认定及其分割提出相关的法律建议。


  一、城市房屋拆迁纠纷出现的新问题


2001111日起在全国开始实施国务院新修改颁布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)。与原有的规定相比,这个条例作了一些重大的修改。其中有两个显著的变化:一是缩小了被拆迁人的范围,即被拆迁人是指房屋的所有人而不包括使用人;二是拆迁补偿时不再计算居住的人口,即根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定货币补偿的金额。这样的法律调整,无疑是符合拆迁人与被拆迁人的财产法律关系的。即使是拆除属于国家所有的住房,补偿的对象也应当是国家。对于租赁公有住房的公民而言,由此产生的是与国家房屋租赁关系的变更或终止。


  正是存在着国家与公民之间这种特殊的房屋租赁关系,在拆迁操作中往往是拆迁人与公有房屋承租人直接签订补偿协议。例如,上海市规定拆迁人按照被拆迁房屋价值的 0$1的标准给予承租人补偿。由于拆迁协议的一方即承租人是单个自然人,但是实际居住的可能是一户或者两户以上的家庭,那么对于这样一笔补偿款的归属问题又成为了居住人之间或者家庭成员之间矛盾的焦点。


  近来,笔者从新闻媒体的报道中、从亲朋好友的闲聊中以及接受法律咨询中经常遇到这类问题。下面不妨举两个实例:例一:目前,有报纸报道罗某一家为取得属于自己的动迁安置房,不惜与 94岁的奶奶撕破脸皮、对簿公堂。早年,罗老太收养了自己的侄孙罗某。1992年底,罗某将一家三口的户籍迁入了罗老太的房屋内,但一直在外租房子住。去年7月,罗老太的房屋被动迁,根据安置协议,罗老太及罗某一家共4口人共获2套安置房,建筑面积为12128平方米。此后,为了这两套房,祖孙间发生了很多不愉快。去年8月,罗某诉至法院,要求判令其中一套建筑面积为5416平方米的房屋归自己所有,并平分当初4000元的动迁奖励费。罗老太则表示罗伟一家仅是空挂户口,故不同意。法院审理后认为,根据安置协议,2套房屋应归双方共有,故将其中1 5416平方米的房屋判给了罗某。


  例二:不久前,笔者接受了一对夫妇的咨询,他们对法院关于拆迁补偿费的判决不能接受。双方系争的被拆迁房屋原是李某外公外婆租赁。他们去世后,李某的父母搬入并由李某父亲承租。李某夫妇及其女儿三人户口随之迁入,女儿就读于上海,一直住在该处。李某夫妇在南京上海梅山冶金公司工作,在该地单位曾经分配过住房,并已经以其妻子为产权人按公有住房出售的规定购买。其妻子几年前回沪。被拆迁的房屋为面积相当的可分门进出的两间,分别由李某父母与李某妻女居住。现在,该处的房屋动迁,其父亲共得到54万元的补偿款。李某要求分得一半的补偿款,但遭到拒绝。在无奈之下把老父亲告到法院。法院认为,李某及其妻子不是同住人,认定其女儿为同住人。现在李某父亲愿意给孙女10万元,给李某夫妇6万元,与法无悖,予以准许。


  这两个案例暴露出来的家庭矛盾是具有一定代表性的。笔者认为,这实际上反映了三个共同的问题,即承租人得到的补偿款究竟属于什么性质,除了承租人以外其他居住人,或者家庭成员是否有权利分享补偿款?如果能够分享,那么如何确定分享人员的范围?分享的范围确定以后又应当如何分割补偿款?作为承租人及其家人搞不清这些问题,就可能更多地引发类似的纠纷;作为法院对其法律的适用存在不同的理解和标准,也会造成司法的不公。对此,笔者从理论与实践的角度进行探讨,以求得一定程度的共识。


  二、关于被拆迁公有住房承租人获得补偿款的性质


  按照目前法规的规定,承租人不是被拆迁人。由于承租人与被拆迁人存在着租赁关系,因此,其实际上也直接参与到房屋拆迁关系中。可以说承租人在拆迁的法律关系中是属于有直接利害关系的人。这在《条例》中也得到了体现,“拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”“拆迁租赁房屋,被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的,或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的,拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租,被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”


  《条例》作为国务院颁布的行政法规,其只能是一般的规定,具体的补偿标准、方法则授权省、自治区、直辖市政府制订实施的细则。现在各地在拆迁公有住房时,对承租人进行补偿安置大致形成了以下几类形式:


1、以北京为代表的以房地产使用权为补偿依据的模式


  按照北京市的规定,拆迁出租的公有住房,被拆迁人可以通过协议收购房屋承租人依法享有的公房使用权。江苏省则是将被拆除房屋的重置价格结合成新部分的补偿支付给被拆除房屋所有人,其余部分支付给房屋承租人。

  这种方法尽管没有具体规定被拆迁人与承租人之间对补偿款的划分比例,实际上是扣除被拆除房屋的价值以后把土地使用权的一部分价值补偿给承租人。


2、以上海为代表的直接规定补偿比例的模式


  根据《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的规定,拆迁执行政府规定租金标准的公有出租居住房屋,被拆迁人选择货币补偿的,租赁关系终止,其货币补偿金额的计算公式为:被拆除房屋的房地产市场评估单价× 被拆除房屋的建筑面积×20 。拆迁人应当按下列规定对房屋承租人进行补偿安置:(1)房屋承租人选择货币补偿或者价值标准房屋调换的,其货币补偿金额的计算公式为:(被拆除房屋的房地产市场单价×80+价格补贴)×被拆除房屋的建筑面积;(2)房屋承租人还可以选择面积标准房屋调换。

  除了上海以外,天津基本也是这种方法,只是在比例上有所区别,被拆迁人得10%的补偿款,承租人得90%的补偿款。


3、以浙江为代表的承租人通过购买成为被拆迁人的模式


  浙江省规定,拆迁房管部门直管住宅公房或者单位自管住宅公房的(包括不成套房),房屋承租人享有按照房改政策购房的权利。房屋承租人按照房改政策购房后,拆迁人应当对其按被拆迁人予以补偿、安置。这样的做法是当承租人转变为产权人后,要把得到的补偿款中的一部分支付给国家,作为购买公有住房的房款。


  上述各地在具体的规定上各有不同的特点,或者是被拆迁人要求拆迁人直接把一部分补偿款支付给房屋承租人;或者所有权人给予承租人一定的损失补偿而解除租赁关系;或者是承租人变为产权人后作为被拆迁人进行补偿。但是,这些规定实际上反映了一个共同的本质,这就是公有房屋的所有人与承租人共同分享被拆除房屋的补偿款。


  公有住房的承租人分享拆迁补偿款,其实是分享了该被拆除房屋所占有范围内的土地使用权。笔者曾经在2000年负责一项“上海市房屋拆迁经济法律问题研究”的课题,当时就提出了实行以地价为基础的房地产权益补偿的立法建议。其中,从法律上对承租人的权益作了分析“,对于承租公有住房的使用人,他们拥有公有使用权房屋是传统的福利型实物型的分配体制的特殊产物,公有使用权房屋的承租权已形成一种永租权,这种权利也是具有一定的价值。公有住房使用权在市场上以一定的形式进行流通,就是土地使用权价值的一种体现。公有使用权房屋的承租人实际上享有的是土地使用权带来的利益。作为私有房屋的使用人主要是指历史上遗留下来的租赁关系且在居住地已获得常住户口的承租人,他们也享有与公房承租人相同的土地使用的权益。由此可见,以被拆迁地区的地价为基础的房地产权益的补偿体现了公平、公正的法律原则。”[1]另外,从经济的角度看,目前房地产交易市场不断发展和完善,为房地产的评估价格提供了比较充分的资料。房地产权利人与房地产使用权人已经可以在房地产市场上比较出其所居住的房屋所有权或使用权的价格。因此,以地价为基础的房地产权益的补偿具有可操作性。上述规定中的20%与80%的比例,或者10%与 90%的比例,或者按照拆除房屋的重置价格结合成新部分区分补偿款,就是要分离出土地使用权的那部分价值。


  由此可见,承租人实际上得到的是被拆迁房屋所占有范围内的土地使用权的价值。那么,如果是一个家庭共同居住的房屋,得到的这个权益不仅仅是单个承租人所拥有的,也可能形成一种特殊的共有关系。这种共有关系在我国的民法通则中没有明确规定,各国的立法大多规定所有权以外的财产权由数人共有时可以准用所有权制度,因此有的学者称之为准共有[2]。各地的房屋拆迁规定中基本上都没有明确这个关系。当这些权益量化为具体的拆迁补偿款时,所有权归属的问题就显得比较直接了。《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第54条第2款明确规定:“拆迁人给予房屋承租人的货币补偿款、安置房屋归房屋承租人及其同住人共有。”其实,规定中的货币补偿款是所有权的共有,而安置房屋的共有也只是共同的居住权。


  不管怎样,承租人与其同住人,或者其他家庭成员面临承租的公有房屋被拆迁的情况时,一旦出现矛盾,解决问题的方法应当是运用共有的法律规范加以调整。


  三、公有住房补偿款的共有人认定及其分割被拆迁房屋承租人补偿款或者安置房屋的性质应当属于共有财产,但是,对于这种财产共有人的认定及其分割又缺乏明确的规定。上述的案例中法院对于同住人的标准以及共有财产的分割就存在着不统一的状况。


  例一中尽管祖孙之间没有共同居住但是户口在一起,被认定为同住人,并且基本上均等分割了两套安置房。相反,在例二中,李某的妻子尽管与承租人实际居住在一起,不被认定为同住人而失去共有的权利;李某的女儿是同住人,却没有按照共有财产分割的原则处理,而是准予承租人给予其10万元,法院甚至认为与法无悖,这显然是法律适用的错误。


  造成这种状况的原因,在于某些规定中概念的不确定。上海市在调整有关公有住房租赁关系的法律规范中经常提到共同居住人,或者称为同住人。同住人的概念已经成为确立某种法律关系的主要依据。例如,在公有住房出售时,要有住房内的成年同住人同意,并同住人有权成为购房人和产权人;在公有住房承租人的变更、承租权的交换等情况下,同住人仍然拥有居住权;同样,在拆迁时,同住人是被拆除的公有租赁房屋补偿款的共有人。


  同住人概念的外延和内涵并没有一个严格的法律界限。作为政府管理部门对被拆迁房屋的同住人规定了三个基本条件:即同住人是指在被拆迁居住房屋处有本市常住户口,拆迁许可证核发之日时在该房屋处已实际居住生活一年以上(特殊情况除外),且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。对于结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制。


  一般来说,这三个条件同时具备才被认定为同住人。但是也有例外,除了结婚、出生以外,这就是实际居住的时间可以视情况而定,如因居住条件困难在外租房,因方便就学、就业而在学校或工作单位居住等仍然可以认定为同住人。上述的例一中罗老太的侄孙没有共同居住是由于住房困难而在外租房,法院根据这个情况认定其同住人。至于同住人是在本市无其他住房,或者虽有其他住房但居住困难的人的标准掌握上,也是容易引起争议的问题。因为同住人的他处有住房一般指福利性的分房,所以例二中法院认为李某夫妇有房且不困难而否认其为同住人。尽管该房屋不在上海,也可以挂上上海所属的单位分配的房屋。


  其实,在上海市人大通过的地方性法规《上海市房屋租赁条例》中,对承租权承继则不是以同住人为唯一依据,还考虑到互相之间的亲属关系。这样的规定是“公有居住房屋承租人死亡的,其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的,可以继续履行租赁合同;其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的,其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。”这个规定对于公有住房承租权的承继实际上提出了三个独立的标准,一是在该承租房屋处有常住户口,二是实际共同居住的但在该处无常住户口,三是只要有本市常住户口的配偶和直系亲属。


  尽管房屋管理部门还是套用了同住人的三个条件来说明“共同居住人”。但是,这样的界定在其规定的承租权的承继上也被突破了。这就是“承租人死亡,其生前在本处无本市常住户口的共同居住人的,其生前具有本市常住户口的配偶和直系亲属协商一致,要求变更租赁户名的,出租人应予同意。协商不一致的,出租人应当按照下列顺序书面确定承租人(1)原承租人的配偶(2)原承租人的子女(按他处住房情况);(3)原承租人的父母;(4)原承租人的其他直系亲属(按他处住房情况)。[3]承租权实际上可以不按照同住人关系而是按照继承顺序来确定的了。由此可见,按照地方上的规定在不同的法律关系中同住人、共同居住人标准、地位是有差异的。因此,在司法实践中简单地把同住人作为共有人来分割共有财产是值得商榷的。


  笔者认为,共同居住权、承租权、拆迁房屋补偿款的共有权这些共有财产主要是依婚姻关系、家庭关系所产生的,因此在认定共有人的范围时必须从这些身份关系着手。作为行政管理中的户籍无非是对这些人身关系事实的确认,其本身并不是共有财产产生的原因。当然,有了法定形式的户口登记制度,为明确共有关系提供了事实依据。共同居住一定的年限,比如一年,其本身也不是产生共有财产的必备条件。所谓家庭共有财产“是指家庭成员在家庭共同生活关系存续期间共同创造、共同所得的共同财产。”[4]像例二中李某的女儿,其户口在被拆迁的房屋处,由于读书的原因始终在该处与其爷爷,即与承租人共同居住,但是其生活来源完全靠父母李某夫妇的供养,结果李某夫妇不是共有人,其女儿反倒成为该房屋补偿款的共有人。这时候共同居住变成了创造财富的源泉了。这种倒挂的现象造成了人们的错觉,只要有户口、挤在一起居住就能分到拆迁补偿款。如果在司法实践中依然是按照这样的思路解决问题,那么法律确立的基本财产制度就会遭到破坏。


  由此,在对待被拆迁房屋承租人补偿款的纠纷中,应当考虑该居住权的产生、变化等因素。关于合法财产所有权的取得,在理论上分为原始取得和继受取得两种类型。原来福利性的房屋分配而获得的租赁权,也基本上属于这两种取得的状况。例如结婚无房得到单位的配房,上述例二中李某的父母亲是承继了李某的外公外婆的承租权。因此,对于家庭共有财产的确定,应当根据具体的情况而加以区分。首先,家庭成员之间的共同生活关系是形成共有财产的基本前提,然后根据对共同财产形成所作的贡献,或者共同劳动的收入等因素加以综合判断。如果共同生活关系终止,例如父母离异,成年子女与父母分家等,那么就可能引起家庭共同财产的分割。单纯以共同居住一年或几年这种形式标准确定共有关系似乎是简单化了。当然,由于特殊的社会条件造成了家庭人员的居住状况的复杂化,但是这不应当是法庭审理具体案件的托词,相反应当查明共有关系的产生和变化的事实。


  共有关系明确后,能够用货币表示共有的土地使用权的价值时,其分割的方法实际上已经比较明朗了。一般情况下,应以共有人均等分配;特殊情况下应当考虑老人、丧失劳动能力的人等因素而适当多分。对于可以分门进出的房屋也可以按照已经居住的房屋面积作为分割的标准等。本文对公有住房拆迁补偿费所作的法理分析,一是希望能够引起政府部门的重视,防止用行政性的规定简单化地确立公民的财产权利,二是希望能够被司法审判机关所采纳。

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责任编辑:智飞微信通-小魏

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  崔萍律师,上海科尚律师事务所高级合伙人,上海市普陀区人民政府信访接待律师顾问团律师,上海市普陀区交警支队调解委员会委员,上海市普陀区企业服务中心咨询律师。

  崔律师从事法律服务工作多年,具有深厚的法学理论功底及丰富的执业经验,坚持“诚信服务、勤勉尽责”的执业原则,秉承“实现客户合法利益最大化”的执业理念,赢得众多客户的一致赞誉。

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